Quella del rapporto tra politica ed amministrazione nella guida degli apparati ministeriali è una delle questioni cardine della storia amministrativa dell’Italia unita, da sempre dibattuta e discussa più che indagata nel concreto.

Anche nel contesto della pervasiva riforma dell’amministrazione che ha occupato tutti gli anni ’90, ed ancor più negli ultimi mesi, il tema è ritornato più volte d’attualità. Basti porre mente al fatto che la faticosa e pressoché ininterrotta riscrittura di quello che oggi è l’art. 19 del d. lgs. 165 del 2001 ha avuto come finalità ultima la ricerca di un nuovo equilibrio nel rapporto tra componente politica e componente di carriera non solo nella assunzione delle decisioni, ma, in definitiva, anche sulla ripartizione delle responsabilità, dopo che il ciclone di Tangentopoli aveva scompaginato le fila tanto dell’una che dell’altra.

L’ultima di tali riscritture, operata dall’attuale Governo con l’art. 3 della legge 145 del 15 luglio 2002, ha sollevato polemiche anche maggiori che in passato; si è evocato lo spettro di una politicizzazione della dirigenza pubblica, surrettiziamente condotta attraverso un uso capzioso del meccanismo di spoils system (estraneo, d’altra parte, alla nostra cultura giuridica ed alla nostra storia amministrativa); il maggiore commentatore di cose amministrative è giunto addirittura a parlare, al riguardo, di una vera e propria "modificazione costituzionale" .

Tutto il dibattito sul tema, però, rischia di svilupparsi, per così dire, in chiave astratta e teorica, o, nel migliore dei casi, politologia e sociologica, in assenza di un esame concreto delle strutture organizzative attraverso le quali si sviluppa, giorno per giorno, il rapporto tra burocrazia e politica.

È infatti nella dialettica concreta tra capo di gabinetto e direttori generali, ma anche tra capo di gabinetto e capo segreteria tecnica e tra costoro e i direttori generali, che la politica esercita la sua influenza effettiva sull’andamento degli uffici ministeriali; ed in questa ottica sono estremamente utili indagini sociologiche, che infatti non sono mancate, anche in anni recenti . Al di là di un esame delle dinamiche di interazione tra gli attori, però, solo una ricostruzione della vicenda organizzativa delle strutture serventi la politica può consentire di fare piena luce sul rapporto, aggiungendo un indispensabile elemento di conoscenza, relativo all’evoluzione degli uffici che hanno costituito l’arena concreta della vicenda.

Sul punto, pur non essendoci stati, sino ad oggi, tentativi di puntuale ricostruzione delle strutture gabinettistiche nel tempo, esiste ormai una linea interpretativa consolidata, che può essere rintracciata in una letteratura piuttosto coerente .

Sin dalla eliminazione, ad opera di Francesco Crispi, della figura del segretario generale, vero snodo professionale tra vertice politico e dirigenza, fu la figura del segretario particolare ad emergere; quest’ultimo divenne, nel tempo, l’attuale capo di gabinetto, circondandosi di strutture dapprima ridotte, poi via via sempre più corpose, per esercitare, attraverso esse, la funzione di coordinamento generale dell’apparato, che a rigore gli era vietata dalle norme .

Il succedersi di interventi legislativi volti ad arginare il fenomeno, in particolare tra età giolittiana e fascismo, non ha sortito mai l’effetto di limitare il processo. Anzi, in coerenza con l’ampliamento delle strutture amministrative, divenuto inarrestabile negli anni ’30, come conseguenza dell’allargamento delle funzioni pubbliche in risposta alla Grande Depressione del 1929, anche i gabinetti in Italia sono cresciuti nella consistenza e nelle articolazioni: capo ufficio stampa, capo ufficio legislativo, quindi una serie ulteriore di figure minori ne hanno progressivamente allargato e complicato la strutturazione organizzativa.

Da ultimo, con l’art. 9 del d. lgs. n. 80 del 1998, l’allora Ministro per la Funzione pubblica, Franco Bassanini, ha introdotto una modifica dell’art. 14 del d. lgs. 29 del 1993 (oggi trasfuso nell’articolo di pari numerazione nel d. lgs. 165 del 2001), volta a prevedere l’esistenza, presso ogni dicastero, di "uffici di diretta collaborazione". Mediante tali uffici il ministro avrebbe potuto svolgere le proprie, rinnovate e limitate funzioni di indirizzo, programmazione e controllo dell’attività della dirigenza, nell’ottica della sempre più rigida separazione tra politica ed amministrazione, che è la filosofia mai smentita (anzi, semmai, nel tempo accentuata) di quel provvedimento legislativo, cardine dell’intero processo di riforma. Con tale norma, avrebbe dovuto innescarsi un processo di modifica organizzativa capace di disegnare per gli uffici politici ministeriali un nuovo ruolo, che segnasse una netta rottura con il passato .

Partendo da questa ormai classica lettura dell’evoluzione del fenomeno degli uffici politici ministeriali, la ricerca ha inteso mettere alla prova del riscontro dei risultati di una indagine empirica i corollari interpretativi che dello stesso sono stati, nel tempo accreditati.

Scopo della ricerca era dunque quello di risalire al maggior numero possibile di dati sulle articolazioni organizzative dei gabinetti ministeriali e sulla loro progressiva introduzione; sulle funzioni svolte concretamente dalle stesse, anche al fine di individuare la ragione concreta di alcune diversificazioni organizzative; sulla continuità o discontinuità operata dalla già menzionata recente modifica normativa voluta nel 1998; sulla estrazione professionale di coloro i quali, nel tempo, hanno ricoperto i principali incarichi all’interno dei gabinetti.

Su alcuni dei punti indicati non mancavano, in realtà, dati a volte anche completi, offerti, nel tempo, da studiosi particolarmente attenti a simili profili di ricerca. È il caso, in particolare, della questione dell’estrazione professionale dei capi di gabinetto e dei capi ufficio legislativo, dei quali, a più riprese, è stato offerto un panorama completo . Due i dati ormai acclarati: il monopolio dei giuristi tra coloro che hanno ricoperto gli incarichi, e tra essi la prevalenza assoluta dei magistrati, ordinari, contabili o amministrativi; la esistenza di una vera e propria "professione gabinettistica" che ha comportato la permanenza di individui in singoli incarichi anche per anni, nonostante l’alternarsi di ministri di diverso colore, e perfino di maggioranze di governo alternative.

Il fatto che perfino quotidiani di larga diffusione abbiano nel tempo tenuto aggiornata questa particolare "contabilità" degli incarichi ha suggerito di lasciare in secondo piano questo filone di ricerca, evitando una puntuale elencazione dei mandati, che non avrebbe aggiunto nulla di nuovo allo stato degli studi, in favore di una analisi critica dei dati già noti e di un loro aggiornamento limitato agli incarichi formalmente attribuiti in regime di "diretta collaborazione".

Più importante, seppure più arduo, è parso cimentarsi con una ricerca di atti interni e ordini di servizio che consentisse di ricostruire, con maggiore chiarezza di quanto lo stato degli studi non garantisse, l’evoluzione dell’organizzazione degli uffici politici almeno per l’età repubblicana.

Nonostante gli sforzi e, una volta tanto, l’estrema disponibilità riscontrata da parte degli addetti in molti dicasteri, questo tipo di ricerca non ha dato, per il periodo antecedente il d. lgs. n. 80 del 1998 e le sue novità, alcun esito. In nessuno dei ministeri oggetto della ricerca è stato possibile reperire atti di qualsivoglia natura che descrivessero l’evoluzione dell’organizzazione interna dell’universo gabinettistico.

Si è, pertanto, ripiegato su una analisi storica condotta a tappeto sull’unica fonte, per quanto estremamente labile ed aleatoria, esistente per tutto l’arco di tempo osservato, ovvero la Guida Monaci; con ciò rendendo sistematico un approccio di ricerca che era stato già utilizzato in passato, ma a campione , per formulare ipotesi sulla nascita, nel tempo, delle partizioni a noi oggi note (ufficio stampa, legislativi, segreterie particolari e tecniche, ecc.).

Si è poi inteso confrontare il dato emerso da questa ricerca con l’analisi dettagliata dei più recenti decreti costitutivi degli uffici di diretta collaborazione, nell’intento specifico di verificare se la profonda discontinuità funzionale, voluta nel 1998 rispetto alla precedente esperienza dei gabinetti di ascendenza cavouriana, avesse comportato (o meno) una qualche innovazione sul piano organizzativo.

Queste ricerche e la relativa prospettazione sono state condotte con metodo volutamente statistico e schematico, al fine di far "parlare" i dati senza accentuare l’elemento di critica.

Molte sono le problematiche emerse da questo raffronto tra una realtà estremamente sfuggente e labile (in quanto confinata nell’estemporaneo, più ancora che nel pregiuridico) ed una estremamente strutturata e dettagliata (in quanto rimessa, al contrario, addirittura ad una fonte normativa, per quanto di rango secondario).

Il primo problema è stato quello di interpretare, anche alla luce delle indicazioni fornite dai più recenti decreti sulla diretta collaborazione, l’irreperibilità di atti organizzativi dei gabinetti per tutta l’età repubblicana fino al 1998.

In secondo luogo, si è posto il problema di individuare, seppure attraverso una fonte, come detto, mai del tutto affidabile e precisa, una traccia dell’evoluzione delle strutture in questione, dal punto di vista della progressiva articolazione interna, con la nascita, via via, di uffici dedicati agli aspetti più delicati del governo degli apparti. È stato necessario, in altre parole, formulare una compiuta ipotesi sulla tendenza alla crescita e settorializzazione dei gabinetti, individuando tempi e modi della diversificazione interna.

In terzo luogo, si è posto il problema della reale incidenza, in termini organizzativi, della profonda modifica delle funzioni dei gabinetti, portata dalla più volte menzionata riforma del 1998. Ciò sotto un duplice profilo.

Innanzitutto, la capacità della classe politica, nello strutturare i "nuovi" uffici di diretta collaborazione, di superare l’inerzia storia e la burocratica "coazione a ripetere", per immaginare articolazioni organizzative profondamente diverse dal passato e davvero coerenti con le decisive funzioni assegnate dalle norme alla politica, nell’ottica della separazione dalla gestione (e solo con esse).

Poi, la capacità della stessa di diversificare gli uffici di diretta collaborazione a seconda delle specifiche funzioni assegnate ai singoli dicasteri, con una ricchezza organizzativa e professionale capace di tenere nel gusto conto, se non la singola realtà, almeno la categoria di funzioni assolte dal proprio dicastero in senso lato; insomma, se non una organizzazione ad hoc ministero per ministero, almeno una qualche connotazione tipica per famiglia di ministeri, tra quelli "d’ordine", economici e di servizio.

In quarto luogo, ma in strettissima connessione con ognuno dei punti precedenti, si è inteso indagare il ruolo degli addetti ai gabinetti, per offrire dati e lettura critica in merito al ruolo giocato dai "professionisti del gabinettismo".

Due, anche in questo caso, la questioni principali. La prima è quella dell’estrazione professionale dei capi delle strutture interne, non solo nell’ottica della tradizionale dialettica tra gabinettisti provenienti dalla carriera ed esperti d’altra estrazione (in genere, come detto, di magistrature); ma anche, dopo il d. lgs. 80 del 1998 ed il d. lgs. 286 del 1999, tra giuristi e non giuristi, soprattutto esperti di tecniche di valutazione e controllo (ma, in definitiva, pure professionisti delle singole aree funzionali). In secondo luogo, in mesi segnati da una accesissima polemica sulla necessità del rapporto fiduciario tra dirigenti e ministri in carica, particolare rilievo assume la questione della prevalenza tra i gabinettisti, la cui scelta è, da sempre, estremamente libera e fiduciaria, della continuità nelle funzioni (a dispetto, magari, di un cambio di maggioranza) o della contiguità politica.

Su tutti questi punti la ricerca ha l’ambizione di gettare una qualche luce; le brevi note che seguono, quella di offrire anche una plausibile chiave interpretativa.

Il dato che per primo è emerso con grande chiarezza è in realtà un "non dato", ovvero una assenza assoluta di dati; non per questo, però, esso è meno importante, anzi merita qualche considerazione specifica.

Fino a quando le norme non hanno imposto l’adozione di specifici atti organizzativi, di disciplina dei "nuovi" uffici di diretta collaborazione, per di più di rango regolamentare, non vi è stato praticamente nessun dicastero (meglio, non vi è stato pressoché nessun ministro) che abbia sentito il bisogno di disciplinare con formalità anche ridottissime la vita di gabinetti che già negli anni ’50 costituivano ormai realtà complesse e di rilevanti dimensioni.

Anche quando, presso singole realtà, si manteneva il ricordo di ordini di servizio o atti interni di disciplina della struttura, non vi era traccia degli stessi negli archivi né nei bollettini ufficiali. La politica, stretta nella morsa della riserva relativa di legge per l’organizzazione degli uffici di line, si prendeva la sua rivincita confinando nella più assoluta estemporaneità gli uffici di staff di più diretta propria emanazione.

Se la rigidità delle strutture organizzative, in generale, è stata sempre lamentata come un pesante limite delle amministrazioni pubbliche, come organizzazioni complesse, nella loro capacità di fornire un servizio qualitativamente elevato, questa specifica opacità non sembra il segnale di una più avanzata concezione dell’organizzazione; anzi, al contrario, essa pare denunziare in maniera ancor più evidente l’assenza di una cultura organizzativa nella classe dirigente del Paese, politica e burocratica.

L’organizzazione è stata sempre considerata una noiosa esercitazione per giuristi, nella quale mettere a frutto una sterile ed astratta attitudine all’armoniosa costruzione gerarchico-divisionale. Attitudine che lascia a volte il passo, semmai, solo ad una sapiente arte di mediazione tra alti dirigenti, desiderosi di evidenziare status e potere mediante la dotazione organica e le risorse umane ad essa dedicate.

La politica non ha, evidentemente, saputo fare molto meglio della burocrazia, da questo punto di vista. Fino al punto di non lasciare nemmeno traccia delle proprie decisioni e dei propri orientamenti.

Se il dato di ordine generale è già di per sé assai significativo, esso lo diventa ancor più con riferimento a quei ministeri che, nella suddivisione del lavoro per questa ricerca si è deciso di indicare con la tradizionale connotazione di dicasteri "d’ordine": Interno, Esteri, Difesa, Giustizia. Questi dicasteri hanno conservato, per tradizione, ma spesso anche per preciso dettato normativo, i posti di vertice dell’apparato gabinettistico ai funzionari della carriera; ciò avrebbe ben potuto condurre ad una qualche maggiore strutturazione organizzativa, ad una più avanzata concezione dell’aspetto strutturale di uffici che, pur essendo serventi la politica, restavano in qualche modo appannaggio della carriera e della sua cultura professionale.

Ebbene, nemmeno in quei dicasteri, che costituiscono il "nocciolo duro" dell’amministrazione per ministeri, la frontiera indiscussa del minimo delle funzioni pubbliche da assolvere pur nell’età della liberalizzazione e delle privatizzazioni; nemmeno in quei dicasteri, che vantano spesso le burocrazie più attrezzate professionalmente e più forti per peso politico, ma anche quelle capaci di mantenere inalterata e precisa la propria identità; nemmeno in quei dicasteri si è potuto trovare traccia degli atti qui menzionati.

Nessuna sorpresa, dunque, che altrettanto sia accaduto in dicasteri molto meno connotati sul piano dell’identità della propria burocrazia, nei quali, perciò solo, la politica ha avuto una libertà ancora maggiore nel disporre dei propri uffici.

Neanche esperienze a tratti innovative, quali sono state quella del Ministero del Bilancio alla fine degli anni ’60 del ‘900, oppure quella del Ministero delle Finanze dopo la dipartimentalizzazione dell’inizio degli anni ’90 del medesimo secolo, hanno lasciato traccia di specifiche disposizioni, che tenessero conto di realtà estremamente innovative sul piano del governo degli apparati. Così avrebbe potuto essere, e non è stato, nel primo caso, dove spiccava, per la definizione delle politiche, la figura del segretario generale per la programmazione economica; o nel secondo, dove una precipua strutturazione del gabinetto avrebbe rappresentato il giusto corollario del superamento della tradizionale (e impropria) funzione di coordinamento delle direzioni generali, che ben avrebbe potuto verificarsi a fronte dell’esistenza di un segretario generale dalle enormi potenzialità, in quanto coordinatore di quattro dipartimenti di enormi dimensioni .

L’ipotesi critica, a fronte di questo "non dato", può essere una sola: nella estemporanea oscillazione tra insofferenza deregolamentativa e rigidità iperregolamentata, la politica ha preferito usare i gabinetti come terreno neutro sul quale giocare una partita di volta in volta diversa, senza impegnarsi in quella operazione di definizione di ruoli, funzioni e responsabilità, che ogni strutturazione organizzativa, anche la più flessibile, inevitabilmente comporta.

Il secondo dato che emerge con chiarezza dalla ricerca è che i gabinetti sono cresciuti nelle dimensioni e si sono complicati nelle articolazioni interne senza una specifica ragione funzionale, che non sia quella della crescita e complicazione, a sua volta, della struttura organizzativa della quale erano posti al vertice (ovvero, quella ministeriale).

Fino agli anni ’30 del ‘900, pur nell’infuriare di una polemica incessante sulla ipertrofia della struttura, sull’illegittimo accumulo di potere decisionale e finanche gestionale, sulla inerzia di patologiche dinamiche di carriera, i gabinetti sono rimasti in definitiva uguali a se stessi: una grande (sempre più grande) segreteria, più amministrativa che politica, con spiccate attitudini legiferatrici e lato sensu giuridiche.

Con il definitivo salto di qualità dell’apparato ministeriale, nella nuova era dello Stato del benessere, che coincide con gli anni ’30 del ‘900, è iniziata la tendenza alla segmentazione interna del gabinetto, sino ad allora articolato, in sostanza, soltanto sull’ufficio di gabinetto in senso stretto e sulla segreteria del ministro. Solo a cavallo della seconda guerra mondiale si ha l’emergere di figure di spicco, tra le quali la prima appare essere stata senz’altro quella del capo ufficio stampa o portavoce del Ministro. Solo in un secondo momento, e compiutamente solo negli anni ’60 del ‘900, la funzione legislativa si è definitivamente attestata come funzione di gabinetto, ed è emersa anche la figura del capo ufficio legislativo, presto divenuto una sorta di "numero due" del gabinetto, un alter ego del capo di gabinetto, solo a quest’ultimo secondo nel rilievo esterno.

La diversificazione è poi continuata, con la suddivisione, in avanzata età repubblicane, della segreteria in due realtà distinte, segreteria particolare e tecnica, la quale ultima rappresenta davvero la novità più recente, al punto che la sua istituzione è prevista pressoché in tutti i decreti, anche se poi in molti ministeri ad essa non si è ancora posto mano. Coevaè, infine, la ricorrente abitudine ad individuare un consigliere diplomatico del ministro, spesso coadiuvato da una specifico staff.

Altre strutture meno ricorrenti hanno iniziato a nascere in singoli contesti ministeriali, ma senza che ciò comportasse un complessivo ripensamento del modello-tipo di gabinetto. Anzi, è assai evidente, secondo i dati offerti a Laura Mazzone, come, nel tempo, i gabinetti abbiano finito per somigliarsi sempre più, molto più che in età liberale e fascista e anche molto più che nella primissima età repubblicana. Quasi presi da un’ansia di imitazione, i ministri non hanno mancato di mutuare ogni stratagemma organizzativo di carattere generale e, per così dire, "orizzontale", mai mancando di allineare il proprio staff alle dimensioni ed alle articolazioni presenti altrove. I dati sulla estrazione professionale, presenti nel saggio di Ignazio Portelli e quelli, relativi agli anni più recenti, che si ricavano dai tre saggi sugli uffici di diretta collaborazione, lasciano intendere che, per di più, è mancato, in generale, perfino il tentativo di funzionalizzare la struttura "copiata" da altre esperienze al singolo specifico ministeriale: esempio lampante di ciò, le funzioni e la guida professionale delle diverse segreterie tecniche ministeriali, che, dove sono state istituite, sono pressoché ovunque un ufficio legislativo in sedicesimo o una sorta di copia pallida dell’ufficio di gabinetto, inteso in senso stretto.

Estremamente significativo, tra i dati che emergono dal saggio di Laura Mazzone, il fatto che l’unica struttura gabinettistica tra quelle ricorrenti nella prima età repubblicana destinata a scomparire pressoché ovunque sia stata quella di un ufficio studi, comunque composto e denominato. Lungi dal cercare un "valore aggiunto" organizzativo, specializzando singoli segmenti del gabinetto in funzioni particolari, come sono senz’altro quelle di studio, che le strutture di line, prese dalla quotidiana attività, non potevano certo condurre, i politici hanno evidentemente, nel tempo, preferito diversificare la propria struttura servente in funzione di controllo, ma più spesso di vera e propria duplicazione, delle direzioni generali.

L’abitudine, accentuata nel tempo, di valersi, per ogni articolazione organizzativa interna, anche di uno o più vice dei capi struttura è, in definitiva, soltanto il sintomo più evidente della progressiva necessità, per i ministri, di valersi di più fiduciari, spesso incaricati di seguire specifiche politiche del dicastero, per governare realmente apparati ormai pletorici e dalle svariate funzioni. L’effetto finale è stato quello di un "commissariamento" delle diverse direzioni generali, che ha inasprito una già antica "inimicizia" tra alta burocrazia e gabinettisti.

Questa inimicizia rischia di accentuarsi oggi che gli uffici di diretta collaborazione hanno avuto dalle norme l’occasione di strutturarsi, con un contingente di personale separato da quello ministeriale e spesso con la facoltà di assumere personale ad hoc, seppure a tempo determinato (ma l’esperienza concreta ha già dimostrato in passato quanto queste posizioni precarie riescano, in definitiva, a rivelarsi stabili). D’altra parte, non è pensabile che un arcipelago complesso quale è ormai il gabinetto di un grande dicastero, con molte figure di spicco responsabili di vere e proprie ripartizioni organizzative interne, con le connesse esigenze di visibilità e di status, possa funzionare senza una adeguata provvista di personale.

Per queste ragioni, la modifica normativa è stata l’occasione per confermare un gigantismo ormai inveterato. Per i tradizionali dicasteri "d’ordine" troviamo un minimo di 149 persone agli Esteri, di 189 alla Difesa, addirittura di 350 all’Interno e di 370 alla Giustizia (il dato è infatti suscettibile di crescita, in ragione del numero dei sottosegretari insediati presso ogni dicastero). Nei ministeri a vocazione economica, un minimo di 90 persone nel "piccolo" Politiche agricole, di 121 alle Comunicazioni e ad Infrastrutture e trasporti, di 365 tra i due gabinetti del Ministro dell’economia e delle Finanze. Infine, un minimo di 96 persone al Territorio, più di 132 alla Salute e al Welfare, addirittura 150 di minimo in un piccolo dicastero come i Beni culturali, quasi 400 all’Istruzione e ricerca, nell’universo dei dicasteri "altri".

Come si vede, ben altro che non la indispensabile provvista di professionalità specifiche per la poche funzioni di programmazione, indirizzo e controllo: il gabinetto supera ormai largamente, per mole oltre che per complicazione, la media dimensione di una importante direzione generale. Che tutto ciò sia avvenuto a valle di un processo di blocco delle assunzioni che ha lasciato le strutture di line praticamente prive di turnover per un decennio è ulteriore causa di prevedibili malumori e di conseguente ulteriore accrescimento dell’inimicizia.

Quanto sin qui osservato in merito alla evoluzione dei gabinetti in età repubblicana, prima della importante modifica normativa del 1998, non trova nessuna smentita né alcun temperamento negli anni a noi più vicini, quando la riscrittura dell’art. 14 del d. lgs. 29 del 1993, divenuto in seguito d. lgs. 165 del 2001, avrebbe dovuto comportare una ridefinizione e quasi una nuova nascita per gli uffici politici ministeriali.

Confrontando i dati sulla composizione dei singoli gabinetti negli anni immediatamente antecedenti la precitata riforma, contenuti nel saggio di Laura Mazzone, con la struttura che si ritrova nei decreti ministeriali esaminati da Francesca Di Lascio, Elisabetta Pezzola e Luca Soda, si ricava una sensazione di assoluta continuità.

L’unico elemento che lascia intendere la modifica funzionale che ha interessato i gabinetti è la presenza, pressoché generalizzata, di un ufficio di controllo interno comunque denominato. Si tratta di strutture in genere ben dotate dal punto di vista del contingente di personale, ma che possono a grandi linee differenziarsi secondo due tipologie: nella gran parte dei ministeri, esse paiono essere vere e proprie strutture di line, cui sono addetti funzionari della carriera e preposti dirigenti con relativo posto di funzione (ciò sembra prevalere nei dicasteri economici e in quelli "altri"); tali strutture sono poste in funzione di consulenza al ministro per la sola ragione di dover esercitare il controllo strategico ai sensi del d. lgs. 286 del 1999, che solo al ministro compete, ma per il resto paiono corpi estranei nell’universo fiduciario politico (come nota nel suo saggio Francesca Di Lascio). Solo in alcuni casi gli uffici in questione paiono voler essere vere e proprie strutture fiduciarie del ministro, cui preporre esperti in tecniche di valutazione e controllo (così sembra essere per Beni culturali, Giustizia ed Esteri).

Delle due configurazioni, la prima sembra prevalere abbastanza nettamente; con ciò, si ha, evidentemente, un significativo ridimensionamento dei contenuti innovativi dei decreti di diretta collaborazione, rispetto al dettato normativo ed alla stessa prima epidermica impressione.

Anche a voler dare, su quest’ultimo punto, una maggiore apertura di credito, resta peraltro evidente che l’universo gabinettistico, nelle sue configurazioni pressoché standardizzate, non è, per il resto, mutato di molto nella sua nuova configurazione. Anche a voler accentuare la novità rappresentata dall’esistenza dei servizi che operano il controllo strategico (tacendo però della collocazione sui generis, come anche della preposizione agli stessi di dirigenti in ordinari posti di funzione), si ha con ogni evidenza un ulteriore fenomeno di accumulo: i gabinetti non sono certo stati ripensati ab imis attorno a queste nuove strutture, ma hanno continuato a vivere la loro vita di "sovrapposizione" alle direzioni generali (così Laura Mazzone nel suo saggio), semmai dotandosi di un nuovo strumento, di taglio aziendalistico, per esercitare il proprio potere sull’apparato.

Testimonianza massima dell’assoluto disinteresse per la modifica delle funzioni è la vicenda del Ministero dell’Economia e delle Finanze, presso il quale addirittura ci si continua a valere di due distinti e preesistenti decreti, l’uno emanato per il Ministero delle Finanze, al tempo ancora dotato di vita separata, e l’altro per il Ministero del Tesoro, bilancio e programmazione economica, pure cessato in quanto tale. La capacità di quella struttura di considerare vigenti entrambi i decreti, nell’unicità del dicastero e del ministro preposto, è qualcosa che rasenta da un lato il sublime, dall’altro il kafkiano, nel suo totale distacco dalla realtà delle funzioni degli uffici disciplinati, ma perfino di quelli da questi ultimi diretti.

Il bilancio, anche su questo punto, è dunque abbastanza chiaramente leggibile nel senso della continuità con il passato: vi è, in definitiva, una tendenziale irrilevanza della modifica delle funzioni che ha giustificato la strutturazione, ed una perseveranza delle ragioni dell’accumulo organizzativo e dell’ingigantimento organico.

La estrema somiglianza, tra di loro e con se stessi, dei gabinetti ministeriali pre e post riforma è stata già sottolineata nel commentare i dati sulla continuità organizzativa "per accumulo" e sulla tendenziale irrilevanza della modifica delle funzioni. Una ulteriore considerazione si impone, però, per completare il quadro che giustifica un giudizio di complessiva standardizzazione dei gabinetti nella più recente fase dell’età repubblicana.

Ciò che vale la pena di sottolineare è che i nuovi decreti di diretta collaborazione nei ministeri sono già di per sé uno standard; ovvero, costituiscono una organizzazione tendenzialmente stabile, proprio nella misura in cui appare priva di fantasia e di reale adattamento alle funzioni del singolo ministero, che è stata disegnata una volta per tutte (o almeno, finché un singolo ministro non si dichiari insoddisfatto e non decida di sostituire il testo con un altro decreto). Non è, insomma, previsto che il decreto decada con il politico che lo ha emanato.

La ragione di questo fenomeno, che appare radicalmente incompatibile con la funzione stessa degli atti in questione, va ricercata nella fonte normativa cui l’art. 14 del d. lgs. 165 del 2001 ha demandato la regolamentazione degli uffici, ovvero il decreto del Presidente della Repubblica, emanato ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis della legge 400 del 1988, nel suo testo oggi vigente. Difficile immaginare che ogni ministro si affatichi a passare per le forche caudine della complessa procedura di adozione di un simile atto, con il rischio, per di più di vedere snaturata ogni eventuale idea nuova (e perciò stesso all’apparenza stravagante), magari in sede di parere obbligatorio del Consiglio di Stato, organo per sua natura e composizione ben poco adatto a figurare come sede dell’innovazione organizzativa.

Anche se questa ragione di ordine giuridico-procedurale spiega e in parte giustifica una scelta che resta, di per sé, estremamente criticabile, perché disfunzionale e incoerente con la finalità della norma, la scelta stessa merita comunque di essere sottolineata, perché non doveva essere necessariamente così, e così, in parte, non è stato.

Ad esempio, nei dipartimenti della Presidenza del Consiglio guidati da ministri senza portafoglio non vi è stata la strutturazione una volta per sempre di una organizzazione perciò stesso dotata dei caratteri della continuità.

Al contrario, in base all’art. 7 del d. lgs. 303 del 1999, recante il nuovo ordinamento della Presidenza, e dell’art. 6 del relativo d.P.C.M. sulla strutture generali (in entrambe le formulazioni susseguitesi, di cui ai dd.P.C.M. 4 agosto 2000 e 23 luglio 2002) si è rimesso a singoli decreti del Presidente del Consiglio emanati su proposta del singolo ministro senza portafoglio, l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione. Nell’art. 6 dei due dd.P.C.M., per di più, si è espressamente previsto che il decreto di diretta collaborazione decada con il ministro proponente, e che il successore ne debba emanare un altro . La differenza è stata, nei fatti, limitata, perché è ben presto emersa l’abitudine a "copiare" il decreto decaduto, quasi con un processo "a carta carbone"; sul piano dei principi, però, non vi è dubbio che la stretta correlazione del decreto con il "progetto di governo" dell’apparato, proprio di un singolo ministro, rappresenti una spinta ed un’occasione per provare a fare di meglio.

Anche a tutto concedere, a causa della macchinosità del procedimento di adozione dell’atto che la legge ha prescritto per disciplinare gli uffici, non può negarsi che i dd.P.R. che hanno istituito gli uffici avrebbero pur potuto prevedere un meccanismo di decadenza analogo a quello prescritto in Presidenza del Consiglio. Che una scelta conforme non sia stata assunta nei tradizionali dicasteri "d’ordine", nei quali il potere del ministro di scegliere in base ad una logica fiduciaria è da sempre ridotto per preciso dettato normativo (anche relativo alle persone), è cosa che non sorprende; che altrettanto si sia deciso di fare in ministeri piccoli e che si vorrebbe più dinamici è cosa che probabilmente giustifica una riflessione più approfondita.

Un elemento che completa il quadro critico del passaggio tra gabinetti tradizionale ed uffici di diretta collaborazione in età repubblicana è quello della estrazione professionale degli addetti prima e dopo la riforma.

Se un punto è apparso subito chiaro, nella fase successiva alla emanazione del d. lgs. 80 del 1998, è stato quello della necessità, per dare senso concreto alla modifica normativa, di integrare la tradizionale composizione pangiuridicista dei gabinettisti con culture e professioni d’altra natura.

In particolare, corollario ineludibile della nuova funzione di programmazione e controllo dei gabinetti, legata al meccanismo di funzionamento operativo dei controlli di taglio aziendale ed alla stessa logica operativa del decreto 29 del 1993, era non solo la attivazione di specifiche articolazioni destinate ad assolvere questa nuova funzione (ciò che, come detto, è accaduto poco e male, con molte contraddizioni); ma anche il coinvolgimento di esperti di tecniche di valutazione e controllo, di management, di professionisti della reingegnerizzazione dei processi, in definitiva anche di professionisti del singolo segmento operativo ministeriale, dotati di competenze non giuridiche.

Che questo sia accaduto appare in realtà difficile da sostenere.

Per alcuni incarichi riguadagnano posizioni i funzionari di carriera, fino a pochi anni fa del tutto emarginati dai "vecchi" gabinetti; ciò accade in specie al vertice dell’ufficio di gabinetto in senso stretto, spesso con funzioni vicarie. Dei servizi di controllo strategico si è già detto: spesso sono nelle mani di dirigenti di carriera, che hanno uno specifico posto di funzione e solo episodicamente vedono il coinvolgimento di esperti esterni. Quando anche ciò accade, essi sono quasi ospiti tollerati in un universo permeato di cultura giuridica, fino al monopolio.

Perfino quell’indecifrabile realtà che sono le segreterie tecniche paiono essere affidate molto di rado ai "tecnici" delle singole materie (il medico alla Salute, l’ingegnere alle Infrastrutture, il letterato all’Istruzione e così via); più spesso, esse sembrano, come già detto dianzi, uffici legislativi o uffici di gabinetto a latere, guidati e composti da giuristi.

Anche in questo caso, nessuna particolare sorpresa, ma qualche amara considerazione da fare. Nonostante tutte le riforme dell’ultimo decennio, il rapporto tra politica ed amministrazione si gioca prevalentemente sul versante infido ma familiare della cultura giuridica, dei confini del legittimo e del giuridico. La estrazione professionale dell’alta dirigenza ministeriale, pressoché totalmente giuridica, come ha di recente dimostrato un’altra ricerca della Scuola Seriore della Pubblica Amministrazione , ha certo avuto il suo peso in questo fenomeno; in ogni caso, che su questo juristenmonopol (per usare l‘espressione tedesca più volte ripresa, in Italia, da Vittorio Mortara ) si continui a giocare, anche al vertice, la vita degli apparati, pur dopo la sbornia di cultura aziendalistica che ha ispirato un decennio di leggi rimaste, evidentemente, nelle pagine delle Gazzette Ufficiali, è cosa che deve far riflettere.

Un ultimo aspetto che merita di essere sottolineato non rappresenta certo una novità nella letteratura sugli uffici politici dei ministeri, ma assume una valenza ben altrimenti pregnante in mesi segnati, come detto, da una polemica feroce sulla fedeltà politica della dirigenza ministeriale e sulla necessità di una sua adesione specifica agli indirizzi della maggioranza di governo del momento.

Che un sistema amministrativo possa avere un vantaggio dalla omogeneità assoluta tra decisore politico ed attuatore burocratico, proprio sul piano della fluidità dell’azione amministrativa, della interpretazione fedele dell’indirizzo politico e del decisionismo pubblico è cosa che è stata da sempre da più parti sostenuta e che anche chi scrive si è dimostrato, in tempi non sospetti, disposto a concedere (seppure sull’avviso che ciò rappresenta una concessione discutibile ad una idea di democrazia giacobina, lontana dalla cultura politica liberale ). Occorre però che questa idea del rapporto tra dirigenza pubblica e politica sia corroborata da una coerenza complessiva, che la politica dimostri innanzitutto nella scelta dei suoi più diretti collaboratori, che animano proprio gli uffici cui queste brevi note fanno riferimento.

Orbene, se le cose stanno così il dato che emerge dalla ricerca è, ancora una volta, dissonante rispetto alla filosofia legislativa corrente e fortemente in continuità con una tradizione amministrativa che proprio il d. lgs. 80 del 1998 ed i successivi decreti di strutturazione degli uffici di diretta collaborazione intendevano evidentemente superare.

La continuità negli incarichi dei preposti alle strutture gabinettistiche supera infatti largamente al continguità. Questo fenomeno, di per sé verificato in gran misura nella storia amministrativa dell’età repubblicana, come dimostra con dovizia di dati Ignazio Portelli nel suo saggio, è confermato proprio nel più recente passaggio tra il primo governo di centro-destra del 1994, i successivi esecutivi del centro-sinistra e l’odierna maggioranza nuovamente di centro-destra.

L’esito del raffronto è piuttosto chiaro, anche se limitato alle due figure-chiave del capo di gabinetto e del capo ufficio legislativo. Tra i destinatari degli incarichi in essere, nei dicasteri con portafoglio, ben nove su ventotto (pari ad un terzo) ne ricoprivano di analoghi nell’ultimo governo della precedente legislatura. Rispetto al precedente governo del medesimo colore del 1994, invece, i nomi che ritornano sono soltanto sei. L’impressione di continuità e, soprattutto, di irrilevanza della fedeltà politica, si fa ancor più forte se si allarga lo sguardo agli incarichi conferiti presso i dipartimenti guidati da ministri senza portafoglio della Presidenza del Consiglio: qualche apparente nuova entrata dell’ultima compagine, infatti, era in realtà già nelle funzioni in Presidenza con il governo precedente, mentre qualche nome che non ricompare nel passaggio tra i due esecutivi ha percorso il medesimo cammino nella direzione inversa.

Inoltre, tra i sei prescelti nel governo di centro-destra del 1994 tuttora destinatari di incarichi, ben quattro hanno conservato posizioni analoghe nella passata legislatura, per continuare nel proprio impegno anche nella attuale; tre di essi, alla Sanità ed al Lavoro, non hanno mai nemmeno cambiato scrivania nel passaggio tra i tre ultimi Governi. Soltanto due, al contrario, sembrano aver abbandonato al mutare della maggioranza, per riproporsi solo con la stessa parte politica.

Infine, va soggiunto che il dato sulla continuità sarebbe ancora più netto se si disponesse di una geografia completa di tutti gli incarichi anche non di direzione di strutture; molti dei nomi nuovi dell’ultima compagine erano infatti già negli staff di quella precedente, spesso in funzioni vicarie .

In tutto ciò non vi è nulla di strano né di patologico. Che al vertice dei gabinetti vi sia una classe di professionisti in grado di assicurare la necessaria professionalità e continuità di azione è fatto di cui il sistema amministrativo può senz’altro giovarsi e che non deve menare scandalo. Ciò che stona è che la stessa continuità e professionalità possa esser negata alla dirigenza di carriera, che gli stessi caratteri deve poter vantare per svolgere il suo compito, pur senza ostacolare l’indirizzo politico del momento.

Quel che, però, non può essere sottaciuto, nell’ottica dell’odierna ricerca, è che il permanere di questo professionismo gabinettistico si evidenzia come l’ennesimo indizio della mancata riforma degli uffici politici dopo il d. lgs. 80 del 1998.

Da un lato, infatti, il permanere di singoli soggetti negli incarichi si spiegava meglio nella cosiddetta Prima Repubblica, segnata da governi brevi ed instabili, maggioranze di coalizione e consociazione parlamentare; gli uffici politici rappresentavano in quel contesto un utile elemento di continuità d’azione nelle mutevoli fortune della politica. Oggi, in un orizzonte istituzionale ben diverso, il medesimo fenomeno si spiega molto meno, e farebbe forse premio una più netta distinzione di impegno politico, anche ai fini del virtuoso funzionamento della separazione tra politica ed amministrazione. Che il fenomeno si protragga immutato è, viceversa, segno della mancata discontinuità organizzativa.

Sotto un altro punto di vista, che nemmeno la cesura legislativa sia valsa a portare un sostanziale rinnovamento nei quadri in questione è a sua volta indice del fallimento, per ora pressoché totale, del tentativo di ridisegnare le funzioni degli uffici politici, evitando le inframmettenze del passato e disegnando per loro un nuovo ruolo nel contesto della dialettica tra indirizzo, programmazione e controllo, da una parte, e managerialità, attuazione e gestione dall’altra.

Le conclusioni che la ricerca consente di trarre valgono a confermare le ipotesi di studio formulate da coloro i quali, come ricordato all’inizio di queste note di sintesi, hanno studiato il problema degli uffici politici ministeriali sotto i punti di vista giuridico, sociologico e storico.

Ciò che la carenza di fonti dirette consente di dire, in merito alla dimensione organizzativa del rapporto tra politica ed amministrazione, è che essa rivela dapprima una impalpabile evanescenza degli uffici politici; quindi, sulla scorta della previsione normativa che ha imposto una formale strutturazione degli stessi, un innegabile sovradimensionamento, segnato, per di più, da un disinteresse quasi assoluto per le funzioni assegnate dalla legge e da una conservazione dei dati organizzativi ereditati dal passato. Tutto ciò pare essere l’ennesima riconferma di un rapporto sbilanciato tra i due poli, che già le più volte menzionate indagini di diverso taglio avevano segnalato.

Più che offrire una panoramica specifica dei primi anni della vita repubblicana, rivelatasi, come detto, impossibile allo stato delle fonti, la ricerca ha consentito un interessante raffronto tra il prima e il dopo del più importante tentativo di riforma degli uffici politici che vi sia stato, non solo nell’età repubblicana, ma forse nell’intera storia unitaria. Tentativo, come più volte segnalato, allo stato fallito, con la riconferma di tutti i più antichi caratteri di uffici che il legislatore avrebbe voluto, da un certo momento in poi, diversi, in coerenza con una complessiva riforma degli apparati ministeriali.

Di recente uno dei più acuti osservatori di cose amministrative, Gaetano D’Auria, ha segnalato l’impressione epidermica di questo fenomeno, inquadrandolo in una ben precisa tendenza: "la politica alla (ri)conquista dell’amministrazione" .

Nello scritto D’Auria osserva che i "nuovi" uffici di diretta collaborazione "lungi dal fare quel che avrebbero dovuto (programmazione e controllo), si sono sovrapposti, nei fatti, alle strutture operative dell’amministrazione, richiedendo a queste di operare secondo il criterio della rispondenza ’pronta ed efficace’ alle ragioni ed alle priorità della politica. Con buona pace - ancora una volta - dell’imparzialità amministrativa, della responsabilità dei dirigenti, della distinzione tra «politica» ed «amministrazione»". Gli uffici politici anche riformati, "operando come strutture – oltre tutto assai più ponderose dei preesistenti gabinetti – deputate al controllo della quotidiana gestione amministrativa" hanno tradito la loro nuova funzione e riconfermato un ruolo antico, contribuendo alla operazione di recupero delle posizioni perse dalla politica nella crisi dell’inizio degli anni ’90 del ‘900 .

La lettura offerta da D’Auria esce confermata dalla ricerca sia nei termini dell’interpretazione delle dinamiche in atto, sia in quelli di raffronto con il passato prossimo. Non a caso, in un recente dibattito sul tema, al quale hanno partecipato studiosi, capi dipartimento, capi di gabinetto e magistrati, nessuno degli intervenuti ha messo in dubbio il sovradimensionamento, la disfunzionalità, la sostanziale vetustà degli uffici politici dei ministeri .

Dunque, poca aria nuova nelle stanze del potere reale dei ministeri. La riforma, in quelle sale, è ancora tutta da fare.

"Il gabinetto, che in origine significava, più che altro, il camerino del segretario particolare, più o meno attiguo allo studio del ministro, si è moltiplicato in una serie di camere e cameroni; il segretario particolare ha preso il titolo di capo di gabinetto, e questo è composto di un numero di segretari particolari che arriva e talora sorpassa la dozzina, dipendenti dal capo; i sottosegretari di stato hanno non soltanto uno o più segretari particolari, ma veri e propri e numerosi gabinetti, ne più ne meno di quelli dei ministri; a capi e segretari di gabinetto si chiamano persone estranee all’amministrazione o impiegati di qualunque ministero o altri uffici (non esclusi il consiglio di Stato e la Corte dei Conti) di qualsiasi grado e stipendio"

Così nel 1898 Cesare Rosmini, fine giurista ed autore della voce "Impiegati civili dello Stato" nell’Enciclopedia giuridica italiana, stigmatizzava gli uffici di gabinetto alla cui espansione era corrisposta una vastità di attribuzioni che spaziavano da "importantissimi" affari amministrativi, contratti, forniture, transazioni e liti all’emanazione di circolari, ordini e regolamenti.

La "degenerazione" descritta era avvenuta in poco più di quaranta anni.

In effetti il modello sancito dalla riforma di Cavour del 1853, da cui ha preso l’avvio il sistema amministrativo italiano, prevedeva per gli uffici di diretta collaborazione del ministro

un contingente assai limitato di personale. Con la scomparsa del precedente modello amministrativo di ispirazione francese, articolato su due tipi di strutture, i ministeri cui era rimessa la competenza politica e le aziende titolari dell’attività esecutiva strumentale, i ministri dovettero attendere, a partire da questo momento, tanto alla direzione politica quanto alla gestione amministrativa. La novità introdotta, questa volta ispirata al modello belga della riforma leopoldina, rispondeva all’esigenza di adeguare la realtà politica al nuovo ordinamento costituzionale stabilito cinque anni prima con la concessione dello Statuto albertino sottolineando il nesso politico-funzionale tra Parlamento, Governo ed amministrazione.

Pertanto, proprio per consentire al ministro l’espletamento di questa nuova funzione, quella amministrativa, si rese necessaria la presenza di una persona, accanto ad esso, il segretario generale, scelto nel corpo politico ed investito "di suprema autorità sopra gli uffizi" con la funzione di assicurare la mediazione tra ministri e vertici degli apparati. L’ascesa del segretario generale ben presto trovò un limite nell’emergere dell’altra figura chiave introdotta dalla riforma cavouriana, il segretario particolare del ministro.

L’articolo 4 del regolamento generale 23 ottobre 1853 n. 1611 conferiva al segretario particolare, in verità, un ruolo piuttosto modesto ( apertura della corrispondenza; domande di udienza; affari confidenziali e riservati al ministro; studi preliminari) e, tranne che per i ministeri "politici" , quali Interni ed Esteri e il ministero di Grazia e giustizia, ove si privilegiava un esponente della magistratura, poteva essere scelto tra gli impiegati di rango inferiore a direttore di divisione. Tuttavia, il carattere fiduciario del rapporto tra il ministro ed il suo segretario finì per conferire a quest’ultimo un consistente potere ed una larga influenza su tutti gli affari del ministero.

Rapidamente le segreterie particolari dei ministri assursero ad un ruolo tale da giungere in conflitto con gli altri uffici ministeriali. Negli apparati si delineò, pertanto, un dualismo che, se da un lato, permetteva al segretario generale, in virtù del rapporto fiduciario con il ministro e della sua sovraordinazione sui funzionari del ministero, di coordinare le attività svolte da tutte le divisioni e dalle nascenti direzioni generali (cui però iniziarono ad essere preposti funzionari di pari grado a quello del segretario generale), dall’altro consentiva al segretario particolare, scelto sempre più spesso tra estranei all’amministrazione ed il cui ufficio era l’unico a non essere incluso nei poteri di coordinamento del segretario generale, di trattare gli affari più delicati del ministro scavalcando le gerarchie degli uffici.

Nonostante il tentativo di arginare il crescente potere delle strutture di gabinetto compiuto da Carlo Cadorna, ministro dell’Interno, nel dicembre del 1868 il nuovo ministro Girolamo Cantelli, al fine di "conseguire maggiore speditezza ed uguaglianza di provvedimenti" rafforzò l’ufficio di gabinetto conferendo ad esso, oltre ai compiti di carattere politico e gli affari riservati del ministro, la raccolta delle circolari, la lettura dei giornali e le relazioni con il Parlamento. Conseguenza fu l’aumento del personale addetto agli uffici della segreteria particolare che, appena una decina di anni più tardi, arrivava a contare, dai due impiegati presenti nel 1865, ben venti addetti.

Le leggi crispine n. 5195 e n. 5247 del 1888 interruppero la spirale originata da questa dicotomia con la soppressione dei segretari generali e l’introduzione della figura del sottosegretario, che ben presto si dotò di una propria struttura di supporto divenendo l’interfaccia dell’amministrazione con il Parlamento. La competenza del sottosegretario, limitata, inizialmente, alla sola discussione degli atti e delle proposte del ministero in Parlamento, fu ampliata successivamente di compiti di carattere amministrativo.

La trasformazione fu completata dal processo di accorpamento delle divisioni in direzioni generali, al coordinamento delle quali fu preposto il gabinetto, che assorbì al suo interno le attribuzioni fino a quel momento svolte dal segretario generale.

Si giunse così alla legge n. 109 del 1906 quando, terminata la felice fase di osmosi caratterizzata da una forte integrazione tra ceto politico ed alta burocrazia, le lamentele sugli uffici di gabinetto si moltiplicarono e sempre Rosmini, scriveva "è d’ordinario la via dei gabinetti quella che conduce alle più ambite e rapide promozioni (…) Ma le più gravi obiezioni vengono dalle attribuzioni dei gabinetti e dei loro capi (…) Essi esercitano influenza ed anche ingerenza sulle sorti del personale."

Le disposizioni della nuova legge tornarono a ribadire la necessità di contenere il numero degli addetti, l’esigenza della estrazione ministeriale di questi ed in particolare del capo di gabinetto, la proibizione di avanzamenti d’eccezione in carriera ed il divieto di ingerenza negli affari amministrativi. Le proteste degli ambienti burocratici tuttavia non cessarono ed a queste diede ingresso il governo Mussolini, nel tentativo di "restaurazione" amministrativa compiuto dal fascismo nei primi anni ’20, con l’emanazione del r.d. n. 1100 del 1924.

Questo provvedimento rese ancora più stringenti le disposizioni contenute nella normativa precedente sia sotto il profilo funzionale, sia sotto quello quantitativo e della provenienza degli addetti agli uffici di gabinetto. Era stabilito, infatti, che agli uffici di gabinetto fosse assegnato un numero di addetti decisamente limitato e disposto che essi "attendono alla corrispondenza privata del ministro, collaborano all’opera personale del ministro (…) ma non possono intralciare l’azione normale degli uffici, né sostituirsi ad essi" volendo significare, quindi, che la funzione del gabinetto risultava dalla sintesi tra il momento politico ed amministrativo, non dalla sovrapposizione o duplicazione delle strutture di line. In seguito, la rigidità del sistema delineato fu attenuata dall’introduzione di alcune deroghe: con il regio decreto n. 60 del 1926 i segretari particolari poterono essere scelti "fra gli impiegati di tutte le amministrazioni dello Stato ed anche fra estranei all’amministrazione medesima" ed in seguito anche i capi di gabinetto, per i quali prevalse la scelta tra i consiglieri di Stato, tra i magistrati della Corte dei Conti e gli avvocati dello Stato. Fu, infine, prevista una segreteria personale con funzioni di ausilio personale all’azione dei sottosegretari che, essendo organi politici, non erano titolari di alcun ufficio.

Nel testo delle norme non è fatta menzione dell’incarico di capo ufficio legislativo, nonostante in età liberale sia fatto riferimento, invece, a quello di capo ufficio stampa e propaganda e, tra le funzioni attribuite agli uffici di gabinetto in alcuni dicasteri, compaia la predisposizione di risposte per le interrogazioni parlamentari unitamente, a volte, all’esame dei provvedimenti in discussione alle Camere. Quest’ultima evenienza lascia ipotizzare, come è stato osservato, che se una simile competenza dipendeva, funzionalmente, dal capo di gabinetto, l’attività di elaborazione normativa doveva essere, invece, ancora collocata nelle strutture amministrative. Successivamente, tra il 1919 ed il 1922, sono stati rinvenuti, presso i ministeri della Marina e dell’Aeronautica, uffici legislazione operanti funzionalmente alle dirette dipendenze del ministro per il tramite del capo di gabinetto ma incardinati nella struttura di line, mentre al ministero degli Esteri ci sono tracce del passaggio di un ufficio simile nel segretariato generale. Fu solo con il r.d. n.2572 del 2 dicembre 1923 che, attraverso una attribuzione normativa, venne espressamente previsto, anche se già costituito, l’ufficio legislativo del Guardasigilli alle dirette dipendenze del ministro. In questi anni prese l’avvio il dibattito sul problema del coordinamento della attività legislativa del Governo e sulla necessità di revisionare i testi normativi secondo precise ed omogenee regole. La conclusione del dibattito, cui contribuirono le proposte elaborate dalla commissione dei Diciotto ed il fermento interno alle singole amministrazioni, fu l’attribuzione al ministero di Grazia e giustizia della funzione di coordinamento legislativo generale individuandone funzioni ed organizzazione con r.d. 8 aprile 1940, n. 830 successivamente modificato dal d. P.R. 24 novembre 1982, n. 934.

Veri e propri uffici legislativi alle dirette dipendenze del ministro con a capo un magistrato amministrativo o un dirigente di apparato iniziano a comparire, tra il 1938 ed il 1943 , nel ministero dell’Africa italiana, delle Corporazioni e delle Finanze, anche se questa tendenza non tarda ad essere offuscata ed in alcuni ministeri l’ufficio legislativo torna presso l’apparato o di esso non c’è più traccia.

La proposta di creare in ogni ministero un ufficio legislativo con proprie e distinte strutture organizzative, sotto la guida di un consigliere di Stato, troverà espressione compiuta solo in età repubblicana e, definitivamente, quando il coordinamento dell’iniziativa legislativa e normativa del Governo sarà collocato, dalla legge n. 400 del 1988, in seno alla Presidenza del Consiglio.

L’espansione dei gabinetti progredì, a dispetto dei tentativi di riforma, non solo in età liberale, nel passaggio dallo Stato liberal-democratico a quello pluriclasse, comportando, da un lato, l’espansione quantitativa delle funzioni amministrative e dall’altro, la necessità di una regolamentazione amministrativa molto più ampia, aperta a tutti gli aspetti della società civile, ma anche durante il fascismo nonostante la dichiarata volontà razionalizzatrice del Duce: la mancanza di un disegno organico di riforma degli apparati centrali e di una mappa dei confini dell’intervento statale ebbero per conseguenza, oltre l’esclusione dei ministeri dalle dinamiche più vivaci della sperimentazione amministrativa che fu condotta attraverso le cosiddette "amministrazioni parallele", anche quella di non riuscire ad arginare la crescita delle strutture di gabinetto, lasciando un ingombrante fardello all’amministrazione del dopoguerra.

2. I gabinetti ministeriali in età repubblicana

Per la trattazione del periodo repubblicano la fonte utilizzata, prevalentemente, è la Guida Monaci, fonte ricca di dati e di possibili spunti interpretativi, in quanto l’articolazione dettagliata degli uffici di gabinetto quasi mai risulta esplicitata, specie per gli anni più lontani, in atti ufficiali.

L’avvio dell’indagine parte dall’esame della I° legislatura, con il 5° governo De Gasperi (23 maggio 1948-12 gennaio 1950) e termina con quello della XII° legislatura, con il governo Prodi (17 maggio 1996-1 ottobre 1998). La composizione degli uffici di staff e di line è stata esaminata assumendo come intervallo di valutazione e comparazione un criterio temporale decennale, abbastanza ampio da poter dare conto delle trasformazioni avvenute nella storia politico-istituzionale e nella storia degli apparati amministrativi. Non mancano, tuttavia, riferimenti a specifici anni in considerazione di particolari eventi.

Prima di illustrare la composizione degli uffici di gabinetto delle amministrazioni centrali esistenti nell’arco temporale considerato si ricorda che il gabinetto, normalmente, è composto di tre uffici: capo di gabinetto, capo dell’ufficio legislativo, segreteria particolare del ministro. A questo nucleo essenziale, come appresso evidenziato, si sono aggiunti in numerosi casi altri uffici, tra cui, in prevalenza: vice capo di gabinetto, addetto stampa, consiglieri del ministro.

Nel 1959, sono presenti, tre uffici: stampa, studi legislativi, rapporti internazionali , nonché in posizione autonoma, ma dipendente funzionalmente dal gabinetto, il comitato nazionale delle organizzazioni delle Nazioni unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO). Contemporaneamente esiste una divisione del coordinamento legislativo collocata nella direzione generale degli Affari generali dei servizi ispettivi del coordinamento legislativo e del personale. Nel 1979 questa duplicazione in line non è più presente. Nel 1989 all’ufficio studi legislativi, è affiancato, in posizione di staff, un ufficio interrogazioni. E’ presente anche un ufficio per il rapporti tra agricoltura ed industria che, nel 1996, si trasformerà in una specifica direzione generale.

Ministero del Bilancio - Il gabinetto nel 1948 presenta una composizione essenziale: ufficio del capo di gabinetto e del vicecapo di gabinetto. Nel 1959 è segnalata la presenza di un ufficio stampa e, nel 1969, di un ufficio legislativo e della segreteria della programmazione, che però, dieci anni più tardi nel 1979, non compare più. Nel 1996 è introdotto l’ufficio del portavoce del ministro.

Ministero del commercio con l’estero – Nel 1948 si riscontra la presenza dell’ufficio del capo di gabinetto e del segretario particolare. Ufficio legislativo ed ufficio stampa fanno la loro comparsa al gabinetto nel 1950. Del primo, già nel 1959, non c’è più traccia e nel 1969 si rinvengono nella direzione generale degli Affari generali e del personale tanto un ufficio stampa quanto un ufficio legislativo. Entrambi gli uffici nel 1979 tornano, per rimanervi, in posizione di staff. Nel 1996 al capo di gabinetto è affiancato un consigliere diplomatico.

Ministero delle finanze - La struttura di staff si compone, nel 1948, dell’ufficio del capo di gabinetto, del segretario particolare, di un ufficio legislativo e di un ufficio del coordinamento tributario: un servizio statistica, studi e stampa è presente in line. Nel 1959, si ha un "turn over" tra ufficio stampa che entra tra gli uffici di gabinetto ed ufficio legislativo che ne esce: la funzione legislativa viene situata nella divisione IX della direzione generale delle Imposte dirette. Nel 1969 l’ufficio legislativo è nuovamente presso gli uffici di gabinetto, per non comparirvi più nel 1979, anno in cui si registra la presenza di una direzione generale per gli studi di legislazione comparata e le relazioni internazionali, unitamente ad una divisione per la legislazione in materia di personale presso la direzione generale delle Tasse e imposte indirette. Nel 1989 un ufficio studi e legislazione è di nuovo presente nella struttura di staff, anche se continua ad esistere un ufficio legislazione in materia di personale. Nel 1979 anche l’ufficio stampa scompare tra gli uffici di staff e vi ricompare nel 1989, anno in cui è aggiunto un consigliere diplomatico nella segreteria particolare del ministro. Nel 1996, infine, compare, in line, un segretariato generale le cui funzioni, però, non sono specificate.

Ministero di Grazia e giustizia – Nel corso degli anni la composizione del gabinetto appare piuttosto stabile: nel 1948 oltre gli uffici del capo di gabinetto e del segretario particolare sono presenti un ufficio legislativo, un ufficio pubblicazioni delle leggi e dei decreti, un ispettorato generale ed un ufficio economato e cassa. A questa struttura nel 1950 si aggiunge un ufficio traduzioni e nel 1960 si registra la presenza di un ufficio stampa. Questa articolazione rimane inalterata sino al 1996 quando dal gabinetto vengono a dipendere, funzionalmente, la biblioteca centrale giuridica, il servizio studi, statistiche e programmi, l’ufficio organizzazione e metodi e l’ufficio per l’automatizzazione dei servizi e per l’informatica. Dell’ufficio economato e cassa non c’è più traccia.

Ministero dell’Industria e commercio - Il gabinetto nel 1948 è composto dagli uffici del capo di gabinetto e della segreteria particolare del ministro. Nel 1959 sono presenti anche un ufficio legislativo ed un ufficio stampa. Nella direzione generale degli Affari generali è compreso un ufficio preposto all’esame degli schemi di provvedimenti legislativi. Dal 1969 al 1989 un autonomo ufficio legislativo è collocato in line ma funzionalmente dipende dal capo ufficio dell’omologa struttura presente al gabinetto. Nel 1979 l’ufficio stampa non è più compreso tra gli uffici di staff, ma vi ricompare nel 1989.

Ministero dell’Interno - Al gabinetto, già dal 1948, sono presenti, oltre agli uffici del capo di gabinetto e del segretario particolare, un servizio ispettivo ed un ufficio legislativo. Tuttavia nel 1959 quest’ultimo ufficio scompare e la funzione legislativa sembra fare capo ad una divisione affari legislativi e documentazione incardinata nella direzione generale di Pubblica sicurezza. Nel 1969 si riscontra in posizione di staff un ufficio stampa; la funzione legislativa rimane in line, nella direzione generale degli Affari generali, per tornare nel 1979 nella direzione di Pubblica sicurezza. Nel 1989, tra gli uffici di gabinetto, compare l’ufficio centrale per gli affari legislativi e le relazioni internazionali, mentre in line continua la sua attività un ufficio studi per gli affari legislativi situato nella direzione generale degli Affari generali. Nel 1996 l’ufficio centrale per gli affari legislativi e le relazioni internazionali è posto in line, ma, funzionalmente, dipende dal capo ufficio legislativo presente nel gabinetto, dove si trovano anche l’ufficio del commissario straordinario del governo per coordinamento delle misure antiracket e l’ufficio del commissario straordinario per l’emigrazione.

Ministero dei Lavori pubblici - Sin dal 1948, molteplici funzioni, tra cui anche quelle svolte dagli uffici stampa, legislazione ed interrogazioni, sono genericamente assorbite nel gabinetto, dove figura altre al capo di gabinetto, un segretario particolare. Nel 1959 sono rintracciabili sia uno specifico ufficio stampa, sia un ufficio studi e legislazione. A questi sono aggiunti nel 1969 tre uffici: affari internazionali, interrogazioni e per il coordinamento degli aiuti per il Vajont, che nel 1979 non compaiono più. La struttura non subisce ulteriori modificazioni sino al 1996.

Ministero del Lavoro e della previdenza sociale - Il gabinetto è composto, nel 1948, dagli uffici del capo di gabinetto e della segreteria particolare del ministro. Nel 1950 è aggiunto un ufficio stampa e nella direzione generale degli Affari generali e del personale si rinviene la divisione XIV con competenza in materia di legislazione e tutela del lavoro. Nel 1959 è situato nel gabinetto un ufficio per le relazioni internazionali e nel 1969 quattro nuovi uffici: organizzazione e metodi, onorificenze, rapporti con il Parlamento ed il centro economia del lavoro, mentre in line continua ad esistere una divisione legislazione e tutela del lavoro, questa volta nella direzione generale Rapporti di lavoro. Nel 1979, in staff, si riscontra un ufficio legislativo ed un apposito ufficio per i rapporti con le regioni. Nel 1989 tra gli uffici di gabinetto restano, insieme all’ufficio del capo di gabinetto, solo ufficio stampa ed ufficio legislativo con l’aggiunta di un consigliere giuridico presso la segreteria particolare del ministro. La struttura rimane pressoché identica nel 1996.

Marina mercantile – Anche in questo ministero è rintracciabile, nel 1948, una struttura essenziale: capo di gabinetto e segretario particolare. Nel 1969, oltre ad un numero variabile di ufficiali superiori addetti al gabinetto, sono presenti vari uffici: stampa, legislativo, organizzazione e metodi ed infine studi economici. Nel 1979 scompaiono dallo staff del ministro sia l’ufficio organizzazione e metodi che quello studi economici, che però ricompare nel 1989 con la dizione di ufficio studi economici e della programmazione dell’economia marittima.

Ministero delle poste e delle telecomunicazioni – Nel 1948 il gabinetto è composto dagli uffici del capo di gabinetto, del segretario particolare e dall’ufficio legislativo. In line, nella direzione generale delle Poste e telecomunicazioni, si trova un ufficio legislazione e pubblicazioni, con specifici compiti inerenti la preparazione di schemi e provvedimenti legislativi, regolamenti, istruzioni, circolari e pareri tecnico-legali, ed un ufficio documentazione e stampa. Entrambi gli uffici nel 1959 non appaiono più. Nel 1969 l’ufficio stampa è annoverato tra quelli di gabinetto. Nel 1989 torna ad essere presente, nella direzione generale degli Affari generali e del personale, una divisione con competenza in materia di disegni di legge.

Ministero della pubblica istruzione – Alla struttura iniziale del 1948 composta dal capo di gabinetto, capo segreteria e segretario particolare del ministro, si aggiunge nel 1959 un ufficio stampa, mentre nella direzione generale degli Affari generale e del personale è situato un ufficio studi e legislazione. Nel 1969 si trova negli uffici di gabinetto un ufficio legislativo, ma permane nella struttura di line un ufficio del coordinamento legislativo. Nel 1989 anche un ufficio studi entra a far parte della struttura di staff.

Ministero del Tesoro – Inizialmente sono presenti nel gabinetto il capo di gabinetto ed il segretario particolare. Nell’ispettorato per i servizi generali e per il personale è collocato un ufficio studi e legislazione. Nel 1959 l’ufficio stampa è situato nel gabinetto e nel 1969 anche l’ufficio legislativo trova la medesima collocazione. Nel 1979 la divisione IX della direzione generale degli Affari generali e del personale è preposta all’elaborazione ed alla diramazione dei provvedimenti normativi predisposti dal ministro, alla preparazione degli atti per il Consiglio dei ministri, alla cura dell’iter parlamentare dei provvedimenti legislativi ed alla formulazione di pareri su problemi giuridici. Anche nel 1989 continua ad esistere una analoga divisione nella medesima direzione generale. Nel 1996 tra i collaboratori del ministro si aggiunge il suo portavoce.

Ministero dei Trasporti – Oltre al capo di gabinetto ed al segretario particolare, è situato al gabinetto, sin dal 1948, anche l’ufficio stampa. Un ufficio legislativo è rintracciabile nella struttura di staff del ministro nel 1969, ma esiste , presso la direzione generale della MCTC, un servizio per la riforma della legislazione speciale per gli impianti fissi e già dal 1959 un ufficio legislazione e studi figura nell’ispettorato generale della MCTC. Nel 1989 sono individuabili vari consiglieri giuridici ed un ufficio di vigilanza, che non compare più nel 1996, anno in cui è segnalata la presenza di un consigliere diplomatico del ministro.

Ministero del turismo e spettacolo – Nel 1959, si segnalano gli uffici del capo di gabinetto, del segretario particolare e del capo ufficio legislativo. Nel 1960 un ufficio stampa è incardinato nella direzione generale degli Affari generali e del personale. Nel 1969 sono situati in line, ma dipendenti funzionalmente dal gabinetto, tre uffici speciali: organizzazione metodi, studi e programmazione, stampa e pubbliche relazioni. Nel 1979 un ufficio stampa, questa volta senza duplicazioni nella struttura amministrativa, è presente al gabinetto.

Ministero della Sanità – Nella struttura di staff si contano, nel 1959, oltre al capo di gabinetto ed al segretario particolare, quattro uffici: per le relazioni interne e le attività culturali, per i problemi della classe medica, ricerche e documentazione, stampa ed un servizio ispettivo. Nel 1969 è presente un ufficio studi e legislazione insieme a tre ulteriori uffici: relazioni con il Parlamento, affari speciali e affari generali. Nel 1979 dei numerosi uffici restano solo l’ufficio legislativo, stampa ed un centro studi. Nel 1989 è nuovamente presente l’ufficio per i rapporti con il Parlamento ed un ufficio per i rapporti internazionali. Nel 1996 fa la sua comparsa al gabinetto l’ufficio di controllo interno.

Ministero delle Partecipazioni statali – Nel 1959 è riscontrata la presenza, insieme al capo di gabinetto ed al segretario particolare, dell’ufficio legislativo. Nel 1969 si contano tre uffici speciali: studi legislativi, interrogazioni e rapporti con il Parlamento, stampa e pubbliche relazioni più una segreteria tecnica che cura l’esame dell’andamento economico e produttivo delle imprese a partecipazione statale, la predisposizione della relazione programmatica e patrimoniale degli enti e delle aziende a partecipazione statale, le rilevazioni statistiche e gli studi sull’organizzazione delle imprese pubbliche degli altri paesi. Nel 1989 non c’è più traccia dell’ufficio interrogazioni.

Ministero dei Beni culturali e ambientali – Nel 1979 nel gabinetto sono situati, oltre agli uffici del capo di gabinetto e della segreteria particolare del ministro, l’ufficio legislativo e l’ufficio stampa. La struttura rimane inalterata sino al 1996.

Ministero dell’ambiente – Nel 1989 nel gabinetto sono presenti, oltre agli uffici del capo di gabinetto e della segreteria particolare del ministro, l’ufficio legislativo e l’ufficio stampa. Nel 1996 si aggiungono gli uffici del consigliere per la difesa del suolo e del consigliere diplomatico.

Ministero dell’Università e della ricerca scientifica – Nel 1989 l’ufficio staff è composto dal capo di gabinetto e dal vicecapo di gabinetto. È presente il direttore della segreteria di gabinetto e degli affari riservati, il direttore dell’ufficio speciale della prima attuazione della legge 9 maggio1989, n. 168 (istitutiva del ministero) e l’ufficio legislativo. Fanno parte della segreteria del ministro: un segretario particolare ed un capo segreteria, il direttore della segreteria scientifica, sei consiglieri scientifici, un consigliere diplomatico. Nel 1996 la struttura consiliare scompare e si rileva la presenza di un ufficio stampa, contemporaneamente ad un servizio studi, documentazione e stampa in line.

Una organizzazione particolare, dovuta alla specialità della missione istituzionale è riscontrabile, con alcune analogie, nei ministeri degli Affari esteri e della Difesa .

Ministero degli Affari esteri – Nel 1948 l’articolazione del gabinetto comprende il capo di gabinetto, la segreteria del ministro e, in una posizione intermedia tra staff e line, una segreteria generale da cui dipendono gli uffici: coordinamento, cerimoniale, contenzioso diplomatico, stampa estera, trattati ed atti ed un servizio economico trattati. Nel 1959 tra gli uffici di gabinetto è aggiunto un ufficio passaporti. Nel coordinamento della segreteria generale entra a far parte l’ufficio cifra e crittografico, mentre non sono più annoverati l’ufficio del contenzioso (ma si riscontra l’esistenza di un consiglio del contenzioso diplomatico in posizione autonoma ) ed il servizio economico trattati. La struttura dell’ufficio stampa è duplicata dalla presenza di un ufficio studi e stampa nella direzione generale dell’Emigrazione. Nel 1969 la maggior parte degli uffici dipendenti dalla segreteria generale è dislocata nelle varie direzioni generali. Sempre in line si trovano due servizi: stampa e informazioni e quello del contenzioso diplomatico dei trattati e degli affari legislativi, a cui è attribuita, dal 1967, la funzione di ufficio legislativo dopo lo scioglimento dell’omonima struttura consiliare. Nel 1989 nel gabinetto è presente un consigliere per gli affari giuridici ed amministrativi, il capo del contenzioso diplomatico dei trattati e degli affari legislativi e il capo ufficio stampa ed informazioni da cui dipendono rispettivamente, in line, il servizio del contenzioso diplomatico ed il servizio stampa. Nel 1996 sono aggiunti tra gli uffici di gabinetto quello del coordinamento enti internazionalistici ed il servizio di controllo interno.

Ministero della difesa – Nel 1948 la struttura di gabinetto è composta dalla segreteria del ministro e del capo di gabinetto in cui figurano alcuni ufficiali superiori con specifiche funzioni per l’esercito, la marina e l’aeronautica. E’ inoltre presente un ufficio ricerche dispersi-Albo d’oro. Nel 1959 figurano vari uffici: bilancio, stampa, leggi e decreti, coordinamento alloggi. Nel 1969 sono aggiunti un ufficio affari amministrativi ed un servizio pubblica informazione con un addetto stampa nella segreteria del ministro, mentre sono spostati presso le strutture amministrative l’ufficio di bilancio e l’ufficio coordinamento alloggi. L’ufficio legislativo è posto in posizione autonoma rispetto al gabinetto con il nome di ufficio centrale studi giuridici e legislazione. Da segnalare inoltre la presenza, in line, di un segretariato generale da cui dipendono numerosi uffici: coordinamento e affari con il Parlamento, affari tecnici, affari vari, per il servizio riconoscimento qualifiche e ricompense ai partigiani, amministrazioni speciali ed infine il comando raggruppamento autonomo. Nel 1996 tra gli uffici di gabinetto figurano un ufficio legislativo ed un ufficio stampa, mentre nelle strutture amministrative continua ad esistere l’ufficio centrale di studi giuridici a cui si è affiancato, già nel 1989, il servizio pubblica informazione.

Il problema di un organico inserimento negli uffici di gabinetto, che non generi, come si è visto, duplicazioni e sovrapposizioni con le strutture esecutive è stato, più volte, oggetto dei lavori delle commissioni del dopoguerra. Allo scopo di restituire all’amministrazione le funzioni di cui era stata privata nel corso degli anni dal personale politico preposto al gabinetto la commissione Medici, nel 1963, aveva proposto la reintroduzione del segretario generale, che avrebbe dovuto elaborare, sulla base delle direttive del ministro, la politica del ministero senza interferenza alcuna con gli uffici delle direzioni generali. Nel 1985 anche la commissione Bozzi, sempre al fine di arginare le ingerenze degli uffici politici nell’attività amministrativa, proponeva il ripristino del segretario generale ed ancora, nello stesso anno, la Commissione Piga, nell’ambito della Relazione sulla riforma dell’amministrazione centrale, stigmatizzava come non istituzionale il ruolo di coordinamento svolto dalle strutture di gabinetto.

In realtà, nella maggior parte dei casi, più che di coordinamento è esatto parlare di sovrapposizione, da parte degli uffici di gabinetto, agli apparati amministrativi o di duplicazione delle competenze stesse, fenomeno imputabile, da un lato, all’esigenza politica di mantenere, in un contesto di progressiva espansione dei compiti dello Stato, un saldo controllo su realtà amministrative poco conosciute, di cui risultano, invece, depositari funzionari e dirigenti, in molti casi, però, altrettanto sconosciuti al vertice politico; dall’altro, e questa seconda motivazione è complementare alla prima, alla volontà dei singoli ministri di adeguare l’organizzazione dei gabinetti a propri gruppi di collaboratori.

Una considerazione a parte merita la presenza generalizzata, a partire dalla fine degli anni ’60, degli uffici legislativi nella struttura di gabinetto. Il fenomeno origina dalla crescente dimensione e complessità della normazione statale e dalla necessità, avvertita in ogni amministrazione di avere un proprio "centro di riflessione giuridica" per la trattazione di problemi relativi non solo alla produzione normativa, ma anche all’attività amministrativa. Pertanto, alla cura degli uffici legislativi sono state prevalentemente affidate, la redazione dei disegni di legge, l’acquisizione del concerto su disegni di legge di altri ministeri, l’assistenza ed il supporto al ministro e al sottosegretario in Parlamento, la redazione di regolamenti e di altri atti normativi, ed ancora, la consulenza giuridica al ministro ed all’amministrazione, la formulazione di pareri sulle questioni di legittimità costituzionale, di pareri per altre amministrazioni ed il mantenimento dei rapporti con altri organi statali, donde l’aggiunta, a volte, alla denominazione di ufficio legislativo della dizione "e per i rapporti con il Parlamento" .

3. Le riforme degli anni ’90: le leggi Bassanini e gli uffici di diretta collaborazione con il Ministro

All’inizio degli anni ’90, con i governi Ciampi ed Amato, si è destato nel Paese un interesse generale per l’amministrazione dal quale è scaturita una intensa stagione di riforme in un clima carico di aspettative da parte dell’opinione pubblica.

L’élite burocratica al termine della stagione democristiana, ha vissuto anni di incerta e difficile identità culturale, assistendo, prima, all’attacco frontale del terrorismo alle istituzioni dello Stato poi alle grandi inchieste giudiziarie, dove è stata proprio la dirigenza politica ad essere sul banco degli imputati. Se sul piano politico, dopo il fenomeno di Tangentopoli, è stata avvertita la necessità di una nuova direzione politica, con differenti connotati morali, sul piano amministrativo è apparso chiaro, in presenza della incontrovertibile crisi fiscale e dilatazione del debito pubblico, che era necessario intervenire sulle funzioni amministrative dello Stato riducendo drasticamente l’intervento pubblico nell’economia attraverso la privatizzazione dei grandi servizi e delle imprese industriali pubbliche. Questa prima fase di ripensamento sui compiti dello Stato è stata seguita da una ripartizione delle funzioni amministrative tra i livelli di governo centrale, regionale e locale e da una revisione, a tutto campo, dell’organizzazione amministrativa.

Organizzazione del governo, decentramento e articolazione delle funzioni, snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo sono stati i temi al centro della dinamiche normative del decennio scorso conclusosi con l’emanazione di alcune grandi leggi, in cui ha trovato sbocco una tensione innovatrice che ha ridisegnato il rapporto tra politica ed amministrazione, prevedendo che appositi provvedimenti disciplinino, tra l’altro, ab imis, l’organizzazione e le competenze degli uffici di diretta collaborazione del ministro. Dalla competenza (e responsabilità) unica ed esclusiva del ministro per ogni atto avente rilevanza esterna si è pervenuti, passando per la deludente esperienza del d.P.R. 748/1972, ad una distinzione di natura funzionale tra atti di rilievo politico ed atti di gestione.

La delega per il riordino delle amministrazioni centrali, di cui all’articolo 11.1, lettera a) della legge n. 59/1997 ha ribadito, pertanto, il principio di separazione tra politica ed amministrazione con la previsione (art. 12.1, lett.0) di un’ulteriore diversificazione delle funzioni di staff e di line e la riformulazione della disciplina degli uffici alle dirette dipendenze del ministro, ai quali sono state attribuite esclusive funzioni di supporto e raccordo tra l’organo di direzione politica e l’amministrazione. Questi principi sono stati ulteriormente recepiti dal decreto legislativo n. 80/1998 che, modificando il decreto legislativo n. 29/1993, ha fissato chiaramente, agli articoli 3 e 14, i caratteri dell’indirizzo politico amministrativo, per cui l’organo di direzione politica ha il compito di definire gli obiettivi ed i programmi da attuare, assegnare le relative risorse finanziarie e verificare la rispondenza dell’attività di gestione svolta dai dirigenti alle direttive generali impartite. La gestione finanziaria tecnica ed economica, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali, spetta alla dirigenza.

L’ articolo 14, inoltre, ha rinviato all’adozione di regolamenti governativi (che dalla data di entrata in vigore abrogano il regio decreto legge n. 1100/1924 ed ogni altra norma relativa ai gabinetti dei ministri, alle segreterie particolari dei ministri e dei sottosegretari) l’istituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro con riguardo alla definizione del personale ad essi assegnato, ovvero, dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando ed in secondo luogo collaboratori da assumere con contratti di diritto privato a tempo determinato, nonché esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. La scelta di "delegificare" la materia individuando in un regolamento la fonte di disciplina di questi uffici consente, come è stato osservato, l’adozione di uno strumento più idoneo per flessibilità ed adattabilità alle diverse esigenze rappresentate da ogni amministrazione a dimostrazione che dove in precedenza era prevista uniformità, ora è richiesta, ai fini del conseguimento di una maggiore efficacia ed efficienza, differenziazione.

Le nuove disposizioni legislative hanno, pertanto, "esaltato" e dato visibilità giuridica alle funzioni di supporto all’organo politico e di raccordo tra questo e la struttura burocratica per la definizione di "obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e la gestione" dell'amministrazione, facendo emergere, anche in Italia, una funzione di policy making.

L’esplicita attribuzione al gabinetto della funzione di coordinamento tra organo di direzione politica ed amministrazione, ha creato, tuttavia, qualche perplessità in merito alla possibilità che sia il segretario generale, in realtà, ove istituito, più indicato ad espletare la funzione di coordinamento (con conseguente allocazione dei relativi uffici di gabinetto nella line). Anche per l’attività legislativa è stata ipotizzata, sulla base di una rigorosa analisi che ha evidenziato il sostanziale nesso di funzionalità tra la produzione dell’ufficio legislativo e la specifica competenza delle direzioni generali, una più adeguata ricollocazione presso le strutture di line, prefigurando, anche in questo caso, un ritorno al passato.

Sembra, invece, pacifico che i gabinetti non si qualificano più, come recitava l’art. 5 del r.d. 1100/1924, uffici di supporto all’opera personale del ministro, incombenza questa svolta dalla segreteria particolare del ministro, ma che costituiscono la struttura di cui il ministro si avvale per l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo indicate all’art. 14.1 del d.lgs. n. 29/1993.

Con la normativa di riforma si è avviata una decisa trasformazione degli uffici di gabinetto da strutture esclusivamente a valenza politica, per cui il divieto fatto nel passato di inframmettenza negli affari amministrativi, ad una politico-amministrativa che, attraverso la traduzione degli indirizzi politici in atti di alta amministrazione, rende possibile un feed-back, senza duplicazioni organizzative e funzionali come richiesto all’art. 12.1,lett.g) della legge n.59/1997, tra vertice politico e strutture esecutive.

Nel nuovo contesto normativo è stata prevista, inoltre, la possibilità che il personale addetto ai gabinetti ed alle segreterie particolari possa essere individuato, in misura non superiore ad un terzo, anche tra estranei alle amministrazioni pubbliche, scelta che ha suscitato preoccupazione in quanti stentano a riconoscere nelle esperienze e professionalità degli esterni un contributo ad una migliore definizione del nuovo assetto organizzativo.

In attesa dell’esecuzione al dettato legislativo da parte delle amministrazioni centrali, il d.lgs. 300 del 1999, all’articolo 7, nell’includere gli uffici di diretta collaborazione con il ministro nell’ambito del complessivo progetto di riforma degli apparati ministeriali centrali, ha enucleato i principi ed i criteri che "nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione" dovranno informare i regolamenti previsti dall’art. 14.2 del d.lgs. 29/1993.

La questione

 

Quindici anni fa, in una introduzione al tema dei "gabinetti ministeriali" veniva fatto rilevare che "negli studi italiani sia di scienza che di storia amministrativa scarsa attenzione è stata prestata a quei particolari ambiti di raccordo tra attività amministrativa e di direzione politica che sono i gabinetti dei ministri, malgrado il tema abbia sempre suscitato interesse e sollevato polemiche nel dibattito interno all’amministrazione italiana. Oggetto di critica è stata la loro costante espansione quantitativa, nonché la sovrapposizione funzionale rispetto alle direzioni generali e la crescente presenza di personale esterno ai ministeri (ed in particolare magistrati amministrativi) tra i componenti degli uffici di diretta collaborazione del ministro".

Questa affermazione coglieva tre aspetti del problema: la costante crescita numerica del personale preposto, la sostituzione dei gabinetti nei confronti degli apparati per il disbrigo di pratiche e la presenza sempre maggiore di personale esterno.

I primi due aspetti erano già stati analizzati agli inizi degli anni sessanta allorquando Umberto Pototschnig scrisse: "L’esperienza ha dimostrato che il problema dell’Ufficio di Gabinetto dei Ministeri è uno dei più gravi che travagliano la vita amministrativa delle organizzazioni centrali. Va detto anzitutto che si tratta di un ufficio a composizione instabile. Il mutamento del titolare del Dicastero comporta, di regola, il cambio del Capo di Gabinetto e dei funzionari di maggior rilievo".

Inoltre, l’aggiramento di precise disposizioni di legge (d.l. 10 luglio 1924, n. 1100, modificato con D.L.C.S. 14 settembre 1946, n. 112; D.L.C.P.S. 22 luglio 1947, n. 735) aveva permesso l’accrescimento a dismisura del personale addetto al punto tale che "i Gabinetti costituiscono talvolta addirittura una specie di piccolo Ministero" e il fenomeno si accentuava nei casi di sostituzione degli uffici politici a quelli amministrativi.

Il terzo aspetto, quello della presenza dei soggetti esterni, costituiva, e costituisce ancor oggi, una questione di particolare rilevanza del prisma del rapporto politica e amministrazione. Mentre nel trentennio 1948-1978, gli incarichi di capo gabinetto e di capo ufficio legislativo erano stati assegnati a 131 dirigenti ministeriali (113 appartenevano alla stessa carriera ministeriale in cui venivano chiamati a svolgere le funzioni di diretta collaborazione), 101 magistrati del Consiglio di Stato, 32 magistrati ordinari, 19 avvocati dello Stato, 11 magistrati della Corte dei Conti e 7 professori universitari.

Agli inizi degli anni cinquanta cresce la consapevolezza dell’utilizzo delle Amministrazioni pubbliche come "una risorsa decisiva per la sopravvivenza e la crescita del partito come collettore di rendite politiche" e cresce, pure, la consapevolezza della necessità di doverla bene controllare affinché esse siano effettivamente al servizio del Governo.

Ciò progressivamente è andato accentuandosi perché le difficoltà incontrate dal Governo nello svolgere "un ruolo autenticamente direttivo" sono dovute al cattivo funzionamento degli apparati burocratici e dalla frattura tra l’amministrazione e gli effetti socio-economici del suo agire, principalmente incentrato dal formalismo giuridico.

Così il ministro "porta con sé dei collaboratori nominati in sede politica, che costituiscono il suo ‘gabinetto’. Il capo di gabinetto è un estraneo o un funzionario statale di grado elevato; nell’uno o nell’altro caso il capo di gabinetto è tenuto alla lealtà verso il ministro e a provvedere affinché gli indirizzi del ministro e del governo vengano attuati nel ministero (…). Un livello importante, a cui i gruppi che cercano di influenzare gli indirizzi amministrativi intervengono, è quello del ministro o dei membri del suo gabinetto". Ma a questo livello intervengono, o almeno cercano di intervenire, anche i cittadini per ottenere ciò che gli viene illegittimamente negato o ritardato oppure ciò che legittimamente non possono ottenere. Una delle peggiori caratteristiche del sistema istituzionale e politico nazionale, che ha fortemente inciso sull’etica pubblica e sul senso dello Stato.

I primi dati sui professionisti del gabinettismo

 

Ai fini di queste note, i primi dati sui professionisti del gabinettismo riguardano il periodo 1963-1986, un periodo sufficientemente ampio per poter cogliere le caratteristiche del fenomeno. Sono gli anni ricompresi dalla IV (primo Governo Leone) alla IX legislatura (primo Governo Craxi), in cui si sono succeduti venticinque governi con coalizioni politiche omogenee (centro sinistra).

Nel periodo considerato sono stati conferiti 486 incarichi di capo di gabinetto conferiti a 170 differenti persone 813), secondo il seguente schema:

Gli andamenti di queste rilevazioni consentono, poi, di rilevare:

una progressiva riduzione degli incarichi affidati a dirigenti interni (dal 64,9% iniziale fino a livelli del 30%);

sono interni i capi di gabinetto dei Ministeri di grazia e giustizia, affari esteri e difesa;

sono interni il 92% dei capi gabinetto del Ministero dell’interno (13 prefetti), mentre in altri 9 dei 10 incarichi la scelta è stata quella di nominare consiglieri di Stato provenienti dalla carriera prefettizia;

nel corso delle sei legislature la percentuale degli esterni è passata dal 59,2% al 75,0%; in parallelo quella degli interni dal 40,8% al 25%;

tranne poche eccezioni, fino al 1963, si ha una esclusiva presenza di dirigenti ministeriali che sono prefetti o consiglieri di Stato ex prefetti;

tra i magistrati si registra un progressivo aumento degli incarichi conferiti ai consiglieri di Stato (da un iniziale 21% al 32,1% nel Governo Craxi);

all’interno della compagine governativa esiste un diverso grado di utilizzazione dei dirigenti ministeriali da parte dei ministri DC, PDSI, PRI e PLI, da un lato, e dei ministri socialisti, dall’altro; alta nei primi (dal 38% al 41%), bassa nei secondi (27,1%);

vi è una rilevante utilizzazione di consiglieri di Stato da parte dei ministri democristiani (50% del totale) e dei partiti laici (42,6%), mentre i ministri socialisti vi ricorrono in modo più contenuto (27,1%); se ne deduce che vi sono differenti gradi di compenetrazione;

nelle scelte dei ministri socialisti prevale la preferenza sui membri dell’Avvocatura dello Stato (27,1%), mentre con gli altri ministri il dato non supera mai il 3,4%;

vi è, più in generale, un minore insediamento del Partito socialista nei tradizionali centri del potere amministrativo;

il 51,4% dei capi di gabinetto ha prestato il servizio con uno stesso uomo politico, il 26,6% ha collaborato con più ministri dello stesso partito;

il 78% dei capi di gabinetto rileva una notevole fedeltà politica spesso mediata da una fedeltà professionale;

la fedeltà personale è fortemente presente nel caso dei consiglieri di Stato di nomina governativa (66,7%) ed è ancor più importante il dato della fedeltà politica (88,9%);

il 9,1% dei consiglieri di Stato di carriera ha collaborato con un solo ministro, mentre il 45,4% ha prestato servizio con più esponenti politici dello stesso partito e il 45,5% con ministri di differenti partiti;

nella realtà dei gabinetti italiani l’accesso alla carriera parlamentare e governativa rappresenta una eccezione;

16 sono coloro che risultano aver ricoperto il maggior numero di incarichi in almeno un terzo dei giovani considerati, di cui 7 sono consiglieri di Stato di carriera, 5 di nomina governativa, 1 magistrato ordinario e 3 dirigenti ministeriali.

 

L’insieme di questi dati evidenzia una serie di caratteristiche che trovano ulteriori conferme in una analisi, riguardante il periodo 1979-1995 e comprendente anche i capi degli uffici legislativi, nella considerazione che i gabinetti e gli uffici legislativi "sono i principali luoghi delle derisioni politico/amministrative".

In sintesi:

la durata media degli incarichi ricoperti è maggiore di quella dei ministri;

la presenza di un numero non troppo ampio di esperti della "professione" gabinettistica è stato un fattore di stabilità e di continuità del sistema amministrativo;

i primi 10 professionisti dei gabinetti (su 206 persone, meno del 5% del totale) hanno ottenuto in totale 127 incarichi (quasi il 23% del totale);

su 343 incarichi di capo gabinetto, 89 sono stati appannaggio dei primi 10 (oltre il 25% del totale);

su 342 incarichi di capo dell’ufficio legislativo, 99 sono stati assegnati ai primi 10 (quasi il 30% del totale);

vi sono casi di permanenza continuativa ultra decennale tra i capi di ufficio legislativo;

su 685 incarichi complessivi 536 sono stati conferiti ad estranei alle carriere ministeriali;

rispetto al trentennio precedente 1948-1978, vi è una sensibile modificazione delle provenienze dei capi di gabinetto e dei capi degli uffici legislativi; adesso, nel periodo 1979-1995, gli incarichi in argomento sono stati conferiti 225 volte a magistrati del Consiglio di Stato, 110 a magistrati della Corte dei Conti, 104 ad avvocati dello Stato, 70 a magistrati ordinari;

nello stesso periodo, gli incarichi attribuiti ai dirigenti statali sono 149, di cui 72 a dirigenti generali, 41 a prefetti, 18 a diplomatici e 18 a militari;

tra coloro che hanno avuto almeno 10 incarichi, la quota dei magistrati amministrativi supera il 50%;

i presidenti di sezione ed i consiglieri di Stato hanno svolto mediamente quattro volte le funzioni di capo di gabinetto o di capo dell’ufficio legislativo;

i magistrati della Corte dei Conti hanno svolto mediamente tre incarichi, giungendo in un solo caso ad undici.

Le indagini compiute a più riprese e in momenti differenti sulle figure dei capi di gabinetto e dei direttori degli uffici legislativi evidenziano "una significativa differenza tra i dati di durata in carica e di fedeltà partitica relativi alle due figure". Quindi il rapporto fiduciario appare di norma più stretto e più coesivo sulle sorti tra ministero e capo di gabinetto, "così che il secondo si trasferisce o lascia l’incarico con il mutare del primo". Invece, accade con frequenza che il direttore dell’ufficio legislativo mantenga l’incarico per periodi più lunghi. Se ne deduce che a quest’ultimo viene riconosciuta una competenza tecnica che va oltre il rapporto fiduciario posto alla base del conferimento dell’incarico.

Venne fatto rilevare che l’intera materia non poteva prestarsi a generalizzazioni anche perché deve essere sempre assicurata la libertà di scelta e di azione del ministro, mentre le lunghe permanenze possono essere considerate solo come il mantenimento nell’incarico di persone di provato valore, a cui occorre aggiungere una sostanziale omogeneità della direzione politica.

Purtuttavia, tenendo sempre ben conto di questa avvertenza, è possibile evidenziare alcuni aspetti, rimandando agli altri saggi della ricerca gli ulteriori profili.

Il primo riguarda la questione delle nomine dei capi gabinetto e dei capi degli uffici legislativi. Queste sono progressivamente quasi tutte esterne, tranne per quanto attiene ai ministeri degli affari esteri, della difesa, della giustizia e dell’interno nei quali per norme espresse, prassi o prestigio di corpo la scelta avviene tra i dirigente delle rispettive amministrazioni. L’alta burocrazia di carriera ha perso progressivamente posizioni. In questo tipo di scelte pesa la scarsa considerazione, anche presso l’opinione pubblica, della dirigenza ministeriale e la crisi di efficienza delle pubbliche amministrazioni.

Procedendo ad un raffronto con le nomine esterne dei direttori generali è facilmente constatabile che, in questo caso, gli esterni non hanno costituito, comunque, una quota rilevante dei direttori generali (complessivamente, in relazione ai dati disponibili dal 1946 ad oggi, meno di cinquanta). Per gli alti vertici degli apparati burocratici ha avuto applicazione l’uso del potere di nomina negativo, dove il ministro propone la soluzione interna nella scelta dei direttori generali, utilizzando le sue prerogative come minaccia per ottenere collaborazione.

Per altro verso, il ministro si attesta negli uffici di gabinetto e legislativi con persona di propria fiducia. Ciò ha determinato alcune conseguenze.

Il primo è quello che i collaboratori vengono scelti intuitu personae per fedeltà piuttosto che per lealtà. Sul punto, vi è proprio l’unanimità di giudizio, soprattutto se si prendono in considerazione i capi gabinetto, ma anche i capi segreteria, i segretari particolari e i capi segreteria tecnica.

Nella esperienza istituzionale, alcune di queste nomine sono state oggetto di critiche e le polemiche che le hanno accompagnate trovano spesso alimento "in prassi che, non di rado, privilegiano, della fiducia, accezioni personalistiche o partitiche; tuttavia non mancano di coloriture pretestuose".

Il potere di scelta del ministro di propri collaboratori diretti trova il suo fondamento nel principio di responsabilità politica. Da un lato, si vuole che l’Esecutivo sia posto nelle condizioni di attuare il proprio programma e, dall’altro, ciò comporta l’imputazione ad esso dell’operato dell’amministrazione. Viene fatto rilevare che "per dare concretezza alla responsabilità politica, o quantomeno renderla meno fittizia, si riconosce all’autorità di governo il potere di investitura negli uffici direttamente coinvolti nell’indirizzo. La legittimazione dell’esecutivo sulla base dei principi propri della forma di governo parlamentare si estende così a quelle cariche che, per la loro posizione di stretta contiguità, sono affidate alla nomina dei vertici politici".

Il secondo è connesso alla lunga stabilità delle maggioranze politiche e alla formazione di un gruppo sufficientemente longevo e stabile di professionisti dei gabinetti, ovvero la sopravvivenza di molti dei responsabili dei gabinetti e degli uffici legislativi alle fortune alterne degli uomini politici. "Vi sono – viene sostenuto - molti segnali incrociati che permettono di ritenere attendibile l’ipotesi secondo la quale i responsabili degli uffici di collaborazione con il ministro costituiscono – usando un termine algebrico – una sorta di ‘insieme’. A tale qualificazione contribuiscono fattori diversi. In primo luogo una forte omogeneità culturale, basata sulla comune radice giuridica. In secondo luogo una serie di ‘valori’ comuni derivanti da costanti rapporti professionali, da forte ‘socializzazione’ e da un altrettanto marcato livello di familiarità".

Tenendo sempre presente il pericolo di evitare le generalizzazioni occorre rilevare che i professionisti dei gabinetti hanno, pur con le dovute eccezioni, una discreta mobilità che appare particolarmente rilevante se messa a confronto con quella dei direttori generali dei ministeri, la cui stragrande maggioranza non supera un incarico.

Da questo contesto emergono due distinte problematiche.

La prima è quella del trasformismo. A volte, ed appare vero, le lunghe permanenze negli uffici di diretta collaborazione, soprattutto negli uffici legislativi, sembrano essere determinate da apprezzate capacità professionali. In molti altri casi, esse sembrano essere il risultato di logiche di trasformismo, uno dei costanti comportamenti del costume nazionale, che consiste nel travaso da un gruppo ad un altro, nella assenza di convinzione della validità dei propri principi. La tendenza degli uomini "a farsi condizionare e guidare dai propri vantaggi immediati è un comportamento tanto diffuso, in tutti i luoghi e in tutti i momenti, da non poter essere presentato come l’origine diretta di un fenomeno specifico di un determinato Paese, quale è appunto il trasformismo".

In più, questa tipologia di trasformismo istituzionale si caratterizza per i continui espedienti compromissori, per una tendenza cronica a soluzioni organico-corporative e per le ricorrenti tentazioni di comportamento autoritari; mentre, nel frattempo, si vengono a determinare convenienze particolari per cui i trasformisti "in buona coscienza fanno prima di tutto e soprattutto gli interessi loro propri, dei parenti, dei congiunti, degli amici, dei protetti, ecc., facendovi entrare, quando si possa senza troppo incomodo, anche quelli del pubblico".

La seconda problematica è costituita dalla crescente presenza di magistrati negli uffici di diretta collaborazione. "La ragione di ciò – per Cassese – è molto semplice: chi collabora con un ministro deve – come il ministro – dialogare continuamente con tutti gli altri corpi amministrativi. Le amministrazioni sono piene di specialisti di settore, mentre non vi sono "generalisti". Perciò occorre far capo "alle magistrature" se si vogliono trovare all rounder, come dicono gli inglesi per indicare i generalisti". Dunque, il criterio di scelta dei ministri dei collaboratori più stretti è quello della competenza e la scelta è nei fatti obbligata non esistendo, al di fuori delle magistrature, funzionari con conoscenze e capacità intersettoriali.

Nei confronti di questo fenomeno è possibile individuare orientamenti contrapposti.

L’avviso favorevole tende a considerare i magistrati come una sorta di "riserva di amministratori" pronta a fornire un apporto tecnico-giuridico e quindi, per definizione, di natura obiettiva ed imparziale. Inoltre, l’assunzione degli incarichi di fiducia vengono a costituire una acquisizione di esperienza della realtà politico-amministrativa da parte degli organi giudiziari e, in particolare, del Consiglio di Stato in ragione dell’esercizio delle sue articolate funzioni istituzionali. Ciò dovrebbe determinare una migliore capacità di conoscenza da parte delle magistrature della complessità delle pubbliche Amministrazioni.

Viceversa, in questo tipo di incarichi affidati a magistrati è possibile riscontrare i caratteri di una patologia. Si ledono i fondamentali principi costituzionali dell’indipendenza della magistratura e dello svolgimento delle relative funzioni rispetto all’altro principio della separazione dei poteri, soprattutto quando gli incarichi in argomento vengono svolti permanendo gli interessati in posizione di ruolo e nell’esercizio dei loro compiti. Anche se così fosse, verrebbero comunque solo limitati i danni al sistema istituzionale, ma non risolto il problema per il permanere della confusione di attività all’interno della autonomia ed indipendenza dell’Esecutivo e delle magistrature.

Negli anni più recenti, i ministri hanno dimostrato di preferire il rapporto fiduciario con soggetti esterni agli apparati ministeriali.

Dai dati emerge con chiarezza che la presenza degli esterni è elevata e si mantiene costante nelle cariche di capo gabinetto e di capo dell’ufficio legislativo. In pratica, si tratta della quasi totalità dei casi in esame.

Le eccezioni, ancora una volta, riguardano i pochi e circoscritti ministeri degli affari esteri, della difesa, della giustizia e dell’interno, in cui, anche dopo il riassetto dei poteri pubblici per espressa previsione di legge (ad esempio, per i prefetti, si vedano le tabelle A e B allegate al d. lgs. 19 maggio 2000, n. 139), prassi o prestigio di corpo la scelta continua ad essere effettuata all’interno degli stessi apparati ministeriali, almeno per le funzioni di capo gabinetto.

A ciò si aggiunge che:

in alcuni casi vi è continuità nella direzione degli uffici, indipendentemente dalla maggioranza governativa;

quasi tutti gli interessati, in misura non inferiore, al 90%, sono magistrati (in particolare del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti) o avvocati dello Stato;

in un caso (al luglio 2001), un magistrato della Corte dei Conti assolveva l’incarico di capo dell’ufficio legislativo del Ministero del lavoro dopo che per tanti anni aveva ricoperto la stessa carica con la qualifica di dirigente generale;

dopo tanti anni, nel corso di questa legislatura, vi è una significativa e qualificata presenza di prefettizi in ministeri diversi da quello di appartenenza (affari regionali comunicazioni, infrastrutture e lavoro).

 

Quest’ultimo aspetto evidenzia, in un certo qual modo, un ritorno all’utilizzo dei funzionari che, in ragione delle loro specificità ordinamentali, sono al "servizio del Governo" e sono indirizzati, nella loro formazione culturale e nei loro percorsi professionali, a svolgere compiti secondo le logiche dell’amministrazione generale e, dunque, del coordinamento e della intersettorialità.

I dati potrebbero essere più interessanti se si potesse analizzarli attraverso l’analisi degli incarichi di consulenza presso i ministeri. Infatti, dovrebbe emergere la presenza di un gruppo di core men che garantisce con la lunga permanenza la continuità dell’azione dello Stato a dispetto delle vicende dei Governi. La esistenza di questo tipo di circuito, sufficientemente chiuso e rotatorio, nell’attribuzione degli incarichi agli esterni sarebbe l’ulteriore conferma alla constatazione della stabilità nella conduzione degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

La possibilità di ottenere dei dati al riguardo è, praticamente, impossibile. Le Amministrazioni sono decisamente risolute nel negare la collaborazione e non è possibile ricorrere all’uso di guide ed elenchi di vario tipo, perché difficilmente le consulenze sono inserite. Tuttavia, il fenomeno, sebbene carsico, è informalmente noto, determina un circuito che, in genere, si autoalimenta per cooptazione indipendentemente dagli indirizzi della maggioranza e condiziona le scelte, l’azione, la cultura legislativa e giuridica dei Governi e del Parlamento.

Descrizione dei Regolamenti:

 

 

Organizzazione del Governo ex d.lgs. n.300/99

Art.2 comma1:

Ministero degli Affari Esteri

Ministero dell’Interno.

Ministero della Giustizia .

Ministero della Difesa.

 

 

Ministero degli Affari Esteri

Ministero dell’Interno.

Ministero della Giustizia .

Ministero della Difesa.

 

 

I regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione, emanati in attuazione dell’art. 14, comma 2, del d.lgs. n.165/01 sono:

1. Ministero degli Affari Esteri – D.P.R. 24 maggio 2001 n. 233.

2. Ministero della Difesa – D.P.R. 14 maggio 2001 n. 241.

3. Ministro dell’Interno – D.P.R. 21 marzo 2002 n. 98.

4. Ministero della Giustizia - D.P.R. 25 luglio 2001 n. 315.

 

 

 

 

 

Esame delle criticità

L’esigenza dell’analisi degli "Uffici di Diretta Collaborazione" nasce dalla tipologia delle funzioni che espletano, essendo caratterizzate da esclusive competenze di supporto all’attività del Ministro.

Questi uffici, ciascuno nel proprio ambito di competenza, esercitano un’azione di raccordo dell’iniziativa sostenuta dall’organo di direzione politica. Agiscono infatti, secondo criteri che consentono l’efficace e funzionale svolgimento dei compiti di definizione degli obbiettivi, l’elaborazione delle politiche pubbliche, la valutazione della loro attuazione e l’attività di comunicazione, non ultima in ordine d’importanza.

Tutto nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione con particolare riguardo all’analisi dell’impatto normativo, all’analisi costi-benefici e alla congruenza tra obbiettivi e risultati.

Considereremo pertanto tutti i decreti che disciplinano gli uffici di diretta collaborazione emanati nelle ultime due legislature, con particolare riguardo ai decreti relativi i Ministeri che seguono:

1. Ministero degli Affari Esteri;

2. Ministero dell’Interno;

3. Ministero della Giustizia;

4. Ministero della Difesa;

 

 

Tutto rimane come già definito dal D. lgs. n. 300/99 (art. 2, co.1), sia per quanto attiene alle funzioni assegnate che agli ambiti di competenza.

La particolarità da segnalare riguarda certamente il Ministero degli Affari Esteri, che, caratterizzato da una atipicità derivante le attività svolte, dal D.P.R. salta completamente il passaggio successivo, quello dei decreti .

L’art. 14, co.2, del D.lgs. n.165/01 e l’art. 7 del d.lgs. n.300/99; sono le due disposizioni che legittimano questa produzione normativa.

Il primo nasce dalle modifiche apportate al d.lgs. n. 29/93 con l’art. 8 del d.lgs. n. 546/93 e poi dall’art. 9 del d. lgs. N. 80/98, e dispone che per l’esercizio delle funzioni cui è preposto, il "Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusiva competenza di supporto e di raccordo con l’amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi del comma 4 bis dell’art. 17 della L. 23/8/88 n. 400".

Nell’art. 7 del d. lgs. N. 300/99, invece, si stabiliscono: " La costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, per l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli art. 13 e 14 del d. lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, l’assegnazione di personale a tali uffici ed il relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie particolari dei sottosegretari di stato".

L’art. 7 non lascia spazio ad interpretazioni, definendo i principi cardine ai quali i regolamenti devono attenersi.

C’è un’attribuzione dei compiti agli uffici di diretta collaborazione secondo principi che possano garantire un efficace e funzionale svolgimento dei compiti, il principio di assolvimento delle funzioni di supporto per la ripartizione delle risorse ai dirigenti preposti a uffici di responsabilità anche in funzione della verifica effettuata dagli appositi uffici; l’organizzazione degli uffici preposti al controllo interno, secondo linee guida, organizzazione degli uffici giuridico- legislativi per far sì che vengano garantiti raccordo permanente con l’attività normativa del Parlamento; ed in ultimo l’ attribuzione dell’incarico di Capo degli uffici ad esperti anche estranei all’amministrazione dotati di elevata professionalità.

Nell’analisi dei testi normativi si sorgono sostanziali differenze in fatto di definizione delle competenze relative agli stessi uffici.

Questo è ragionevolmente presumibile, che derivi dai diversi ambiti di competenza che sono riservati a ciascun dicastero.

La scelta degli uffici che fanno parte del ristretto gruppo degli "Uffici di diretta collaborazione", include soggetti diversi, a seconda delle esigenze dell’apparato amministrativo che si esamina come nel caso dell’Ispettorato generale del Ministero della Giustizia, o sempre per lo stesso Ministero l’Ufficio per il coordinamento dell’attività internazionale, oppure nel Ministero della Difesa, l’Ufficio per la politica militare o l’Ufficio per il Consigliere diplomatico.

Insomma ogni Amministrazione, ciascuna nel proprio ambito di competenza ha inteso articolarsi in base alle funzioni alle quali è preposta, con la legittimazione normativa della destinazione a queste funzioni di diverse entità di contingente numerico.

In alcuni D.P.R. resta più facilmente individuabile il numero reale di personale che questi uffici hanno a disposizione, restano chiare le modalità di nomina dei dirigenti ed anche l’ambito di scelta utilizzato.

In altri invece le indicazioni rimangono più fumose come nel caso del D.P.R. n. 315 del 25 luglio 2001, riguardante il Ministero della Giustizia e pertanto è anche più difficile la quantificazione del contingente.

I numeri sembrano un po’ più contenuti nel caso del ministero degli Esteri e alla Difesa.

Sembrerebbero più contenuti proprio in virtù delle attività svolte da queste due amministrazioni, strategiche e centrali.

Resta certo vero che eventuali lacune possano essere colmate da nomine con contratti a tempo determinato per il personale non proveniente dall’amministrazione, ma non si capisce perché piuttosto che correre ai ripari non possa essere frutto di una migliore articolazione funzionale e gestionale avere un contingente fisso dal quale poter attingere.

Sono stati esaminati i seguenti decreti che disciplinano l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione:

DPR 19 settembre 2000 n. 455, Regolamento recante disposizioni relative agli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato. Pubblicato nella Gazz. Uff. 17 maggio 2001, n. 113.

D.P.R. 24 aprile 2001, n. 320, Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Pubblicato nella Gazz. Uff. 8 agosto 2001, n. 183.

D.P.R. 14 maggio 2001, n. 258 Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro delle comunicazioni. Pubblicato nella Gazz. Uff. 4 luglio 2001, n. 153.

D.P.R. 6 aprile 2001, n. 121, Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro delle finanze. Pubblicato nella Gazz. Uff. 14 aprile 2001, n. 88.

D.P.R. 22 settembre 2000, n. 451. Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Pubblicato nella Gazz. Uff. 28 marzo 2001, n. 73.

Tali decreti sono stati ovviamente letti alla luce delle norme dettate dal d.lgs. n. 165 del 2001 e in particolare dell’art. 14, co.2 e dall’art. 7 del d.lgs. n.300/99. In particolare l’art. 14 del d.lgs n. 165 del 2001 che istituisce le strutture di diretta collaborazione quali uffici a supporto delle attività di indirizzo politico- amministrativo del vertice dell’amministrazione titolare della funzione di indirizzo politico. Secondo la ratio del d.lgs n. 165 la natura degli uffici di diretta collaborazione è quella di uffici di staff che hanno esclusive competenze di collaborazione con il vertice delle strutture di indirizzo politico e di raccordo tra questo e l'amministrazione.

Nei ministeri economici risulta omogeneo il modo in cui i singoli decreti definiscono la competenza generale delle strutture di diretta collaborazione. Questi esercitano le competenze di supporto dell'organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l'amministrazione, ai sensi degli articoli 3 e 14, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001). Essi collaborano alla definizione degli obiettivi ed all'elaborazione delle politiche pubbliche, nonché alla relativa valutazione ed alle connesse attività di comunicazione, con particolare riguardo all'analisi di impatto normativo, all'analisi costi-benefìci ed alla congruenza fra obiettivi e risultati. La dizione è una costante in tutte le amministrazioni economiche. Così infatti vengono definite le strutture nelle amministrazioni di Tesoro, Finanze, le Politiche agricole, Infrastrutture e trasporti, Industria. Il regolamento di organizzazione del ministero delle Telecomunicazioni utilizza invece una definizione più sobria.

Il DPR identifica gli uffici di diretta collaborazione che in genere comprendono:

a) la segreteria del Ministro;

b) l'Ufficio di Gabinetto;

c) l'Ufficio legislativo;

d) la Segreteria tecnica del Ministro;

e) l'Ufficio stampa;

f) il Servizio di controllo interno e i relativi uffici di supporto;

f-bis) le segreterie e l'Ufficio dei Vice Ministri;

g) le segreterie dei Sottosegretari di Stato.

Tuttavia nei ministeri economici emergono alcune varianti che vale la pena di sottolineare. Una specificità è contenuta nel regolamento del Ministero delle Politiche agricole che comprende tra le strutture di diretta collaborazione anche l’Ufficio dei rapporti internazionali, che negli altri ministeri è invece inserito nel sistema dell’organizzazione funzionale ovvero nella line. Allo stesso modo il regolamento del Ministero delle Finanze che annovera tra quelle il Servizio consultivo e ispettivo tributario. In questo caso, essendo tuttavia una specificità di questo ministero non riscontrabile in altre amministrazioni non è possibile operare una comparazione. In ogni caso il Servizio consultivo e ispettivo tributario è struttura abbastanza complessa che contiene sia le funzioni eminentemente politiche, quelle cioè strettamente connesse con l’attività del Ministro e dei sottosegretari, sia funzioni tecnico-politiche come l’ufficio legislativo, sia quelle comunicative e di controllo.

Relativamente alla competenza dei singoli uffici di diretta collaborazione ogni decreto definisce nello specifico funzioni e compiti che in generale sono abbastanza coerenti nella comparazione tra amministrazioni, salvo alcune variabili che occorre sottolineare. L’intero ufficio di diretta collaborazione ruota intorno alla figura del Capo di gabinetto e all’Ufficio di Gabinetto che coadiuva il capo di Gabinetto per le competenze proprie e per quelle delegate dal Ministro. Per tutti i ministeri economici è previsto che tale ufficio, di livello dirigenziale generale, può essere articolato, con decreto del Ministro, in distinte aree organizzative. In alcuni decreti è previsto specificamente la competenza di cura dei rapporti con le altre autorità costituzionali e comunitarie con le autorità indipendenti, con il Consiglio di Stato (così Industria, Infrastrutture e trasporti, Politiche agricole e forestali). L’ufficio di gabinetto risulta diversamente articolato e, in alcuni regolamenti, esso è oggetto di specifica regolamentazione, in particolare nell’amministrazione delle Comunicazioni, dove è oggetto di uno specifico articolo. Interessante appare l’attribuzione specifica conferita all’ufficio di gabinetto dal DPR 258 del 2001 (Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione all’opera del Ministro delle comunicazioni) che imputa a questo ufficio il coordinamento dell'attività di supporto e gli uffici di diretta collaborazione nonché il raccordo con gli organi dell’amministrazione anche al fine di garantire il rispetto del principio di separazione tra potere di indirizzo e compiti di gestione. Trattasi di una singolarità perché tali compiti non sono attribuiti all’ufficio di gabinetto negli altri ministeri economici. In questo caso la norma conferisce sostanzialmente all’ufficio di gabinetto il potere di presidiare il rispetto del principio di separazione dei poteri tra l’organo politico e gli organi di gestione stabilito dal d.lgs 165 del 2001.

Le funzioni della Segreteria del Ministro risultano invece abbastanza conformi in tutte le amministrazioni economiche, essa assicura il supporto all'espletamento dei compiti del Ministro, provvedendo al coordinamento degli impegni ed alla predisposizione ed elaborazione dei materiali per gli interventi del Ministro, mediante il raccordo con gli altri Uffici di diretta collaborazione (così Telecomunicazioni, Politiche agricole e forestali, Industria, Infrastrutture e trasporti). In genere è diretta e coordinata dal Capo della Segreteria, che coadiuva ed assiste il Ministro negli organismi a cui partecipa ed adempie su suo mandato a compiti specifici. Fa parte della Segreteria del Ministro il Segretario particolare, che cura l'agenda e la corrispondenza del Ministro, nonché i rapporti personali dello stesso con altri soggetti pubblici e privati in ragione del suo incarico istituzionale.

La segreteria tecnica del Ministro appare invece un ufficio enigmatico. In alcune amministrazioni essa svolge compiti di supporto tecnico per l'elaborazione ed il monitoraggio delle politiche riguardanti il settore e per le determinazioni di competenza dell'organo politico circa l'utilizzazione delle relative risorse finanziari attraverso l'elaborazione di documenti, indagini e rapporti, l'organizzazione e la partecipazione a tavoli di concertazione e momenti di approfondimento scientifico quali convegni, conferenze e tavole rotonde, nelle materie di competenza istituzionale del Ministero ed in rapporto con le altre amministrazioni interessate (Infrastrutture, Industria, Politiche agricole e, salvo alcune piccole differenze, Tesoro). In altre amministrazioni invece, come presso il Ministero delle Comunicazioni sembra non esistere, visto che il DPR n. 258 del 2001 all’art. 2 non cita tale struttura tra quelle che rientrano negli uffici di diretta collaborazione. Stessa cosa per il Ministero delle Finanze dove la segreteria tecnica non compare tra gli uffici di diretta collaborazione (art. 3 del DPR n. 121 del 2001). Le Segreterie dei Vice Ministri e dei Sottosegretari di Stato operano alle dirette dipendenze dei rispettivi Vice Ministri e sottosegretari ad essi sono conferiti i compiti di garantire il necessario raccordo con gli uffici del Ministero e con gli altri uffici di diretta collaborazione e curare i rapporti con soggetti pubblici e privati in ragione dell'incarico istituzionale. L'Ufficio legislativo in genere cura le iniziative legislative e regolamentari del Ministero, garantendo la qualità del linguaggio normativo, l'analisi di fattibilità delle norme introdotte e lo snellimento e la semplificazione della normativa; segue l'andamento dei lavori parlamentari, le concertazioni e le intese necessarie con le altre amministrazioni, i rapporti con il Parlamento e le istituzioni comunitarie. Provvede, altresì, allo studio ed alla progettazione normativa, alla consulenza giuridica e legislativa ed al coordinamento generale dell'attività degli uffici del Ministero nelle predette materie. Cura, inoltre, i rapporti con il Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri e sovrintende al contenzioso internazionale, comunitario e costituzionale. L'ufficio stampa cura, fra l'altro, i rapporti con il sistema e gli organi di informazione nazionali ed internazionali; effettua il monitoraggio dell'informazione italiana ed estera; promuove e sviluppa, anche in raccordo con le strutture amministrative del Ministero, programmi ed iniziative editoriali di informazione istituzionale. Esso è costituito a norma dell'articolo 9 della legge 7 giugno 2000, n. 150 salvo, per quanto attiene alla prima applicazione della predetta legge, il disposto di cui all'articolo 6, comma 2, della legge medesima. Il Ministro può essere, inoltre, coadiuvato da un portavoce secondo quanto previsto dall'articolo 7 della citata legge. Il Servizio di controllo interno svolge in generale le funzioni di valutazione e di controllo strategico previste dal decreto legislativo n. 286 del 1999. In tutte le amministrazioni opera in posizione di autonomia operativa, secondo lo spirito del decreto legislativo n. 286. In tutti i decreti il Servizio di controllo interno viene regolamentato con un articolo specifico. In alcuni decreti le funzioni del servizio di controllo interno sono descritte in modo abbastanza articolato (Tesoro, Infrastrutture, Industria) in altri (Finanze, Politiche agricole, Telecomunicazioni) il decreto è meno specifico. In tutti viene mantenuta la competenza a redigere la relazione semestrale sui risultati delle analisi effettuate. Il contingente assegnato al servizio di controllo interno varia notevolmente a seconda delle dimensioni dell’amministrazione Il range varia da un minimo di 8 unità (Politiche agricole e forestali) ad un massimo di 30 unità (Tesoro, Finanze,).

Le competenze specifiche attribuite al servizio di controllo interno sono: a) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti, raccoglie e valuta informazioni e dati, sugli effetti delle politiche attuate e delle misure adottate e verifica, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo l'effettiva attuazione delle scelte compiute nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico, anche al fine di individuare i fattori ostativi, le responsabilità e suggerire eventuali correzioni; b) coadiuvare il Ministro nella redazione della direttiva annuale sull’azione amministrativa ai fini della definizione dei parametri di valutazione dell'attività degli uffici dirigenziali di livello generale; c) fornire gli elementi di valutazione dei dirigenti, preposti ai centri di responsabilità dell'amministrazione, sulla base del quali sono adottate dal Ministro, e dai dirigenti preposti ad ufficio dirigenziale generale le misure in materia di responsabilità dirigenziale, secondo il procedimento di valutazione previsto dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286; d) svolge, anche su richiesta del Ministro, analisi sull'attuazione di politiche e programmi specifici, sui flussi informativi e sulla sistematica generale dei controlli interni dell'amministrazione, nonché analisi organizzative finalizzate ad evidenziare costi e rendimenti di articolazioni organizzative e linee di attività dell'amministrazione. In generale le professionalità richieste per l’ufficio di controllo interno sono in genere l’esperienza in materia di organizzazione amministrativa, tecniche di valutazione, analisi e controllo particolarmente qualificati, anche estranei alla pubblica amministrazione, ogni regolamento stabilisce la quota di dirigenti prevista per il servizio che risulta essere variabile. Per tutte le amministrazioni è stabilito che il servizio opera in collegamento con gli uffici di statistica di cui al d.lgs 6 settembre 1989 n. 322, e che si avvalga del sistema informativo statistico unitario costituito presso il Ministero e coordina la propria attività con il comitato tecnico-scientifico e con l'osservatorio costituiti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'articolo 7 del d.lgs 286 nonché ai fini dello svolgimento dei propri compiti l’accesso agli atti ed ai documenti che si trovano nella disponibilità dell'amministrazione.

3. Personale e professionalità degli uffici di diretta collaborazione.

Il contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione, ad eccezione di quello di cui all'articolo 2, comma 2, lettere f) e g), è stabilito direttamente del decreto. Tale contingente risulta notevolmente differente tra le amministrazioni perché ovviamente collegato alla maggiore o minore complessità dell’organizzazione del Ministero. Il range è compreso tra le 82 unità del Ministero delle Politiche agricole e forestali e le 185 del ministero delle Finanze (TAB. 1, nel testo, per il quadro generale e TAB 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., in appendice, per i dati disaggregati per ministero) Sarebbe stato interessante valutare la distribuzione di tale personale all’interno dei singoli uffici di diretta collaborazione e comparare tale distribuzione con quella degli altri ministeri ma i decreti non scendono a questo livello di dettaglio e non stabiliscono tale distribuzione.

i : Numero dei vice Ministri /Sottosegretari di Stato nominati

Per quanto concerne le qualità professionali dei dipendenti che possono essere assegnati agli uffici di diretta collaborazione si registra una sostanziale uniformità tra i ministeri. Tutti i decreti infatti prevedono che possano essere assegnati a tali strutture dipendenti del Ministero ovvero altri dipendenti pubblici, anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo, comando o in altre analoghe posizioni previste dai rispettivi ordinamenti. Ad una attenta lettura dei singoli decreti tuttavia appare variabile il contingente di personale che può essere reperito tra estranei all’amministrazione. Si tratta di collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni, di provata competenza desumibile da specifici ed analitici curricoli culturali e professionali con particolare riferimento alla formazione universitaria, alla provenienza da qualificati settori del lavoro privato strettamente inerenti alle funzioni e competenze del Ministero, anche con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. La percentuale è disomogenea: è stabilita nella misura del 20% per i ministeri di Tesoro, Industria, Finanze, Telecomunicazioni, nella misura del 5% per il ministero delle Infrastrutture, e nella misura del 15% per il ministero delle Politiche agricole. Gli uffici di diretta collaborazione appaiono dunque uffici con una pronunciata vocazione a sperimentare forme contrattuali flessibili. Da ciò si evince la peculiare natura degli uffici di diretta collaborazione come uffici di staff, hanno esclusive competenze di collaborazione con il vertice delle strutture di indirizzo politico e di raccordo tra questo e l'amministrazione. In realtà è lo stesso art. del d.lgs n. 165 che prevede che a tali uffici possano essere assegnati, dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando, collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. A fronte delle responsabilita', degli obblighi di reperibilita' e di disponibilita' ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione è previsto un trattamento economico accessorio. Tale trattamento è definito per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, da una specifica disciplina contrattuale.

4. I responsabili degli uffici di diretta collaborazione.

Per quanto concerne i responsabili dei singoli uffici il quadro completo delle diverse professionalità richieste dai decreti è contenuto nelle tabelle n. 2, 3, 4, 5, 6, 7 in appendice. In genere il Capo di Gabinetto è nominato dal Ministro fra persone, anche estranee alla pubblica amministrazione, in possesso di capacità adeguate alle funzioni da svolgere, avuto riguardo ai titoli professionali, culturali e scientifici ed alle esperienze maturate. Si tratta di una generica richiesta di competenze ma la prassi indica come criterio preferenziale le competenze giuridiche e l’appartenenza ai ruoli della magistratura amministrativa o dell’avvocatura dello Stato, più raramente alla magistratura contabile. Diversamente per il Capo dell'Ufficio legislativo il regolamento prevede una griglia di professionalità è previsto infatti che questo è nominato fra i magistrati ordinari amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, fra dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché fra docenti universitari, avvocati e altri operatori professionali del diritto, anche estranei alla pubblica amministrazione, in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della consulenza giuridica e legislativa e della progettazione e produzione normativa. Per quanto concerne il Capo dell'Ufficio stampa del Ministro questo è nominato fra operatori del settore dell'informazione iscritti negli appositi albi professionali, o fra persone, anche appartenenti alle pubbliche amministrazioni, in possesso di specifica capacità ed esperienza nel campo dei mezzi e degli strumenti di comunicazione, ivi compresa quella istituzionale, nonché dell'editoria e della comunicazione informatica. Il Capo della Segreteria particolare, il responsabile della Segreteria tecnica, il portavoce ed il Segretario particolare del Ministro sono scelti fra persone anche estranee alla pubblica amministrazione, sulla base di un rapporto fiduciario di diretta collaborazione con il Ministro. Il Consigliere diplomatico è nominato dal Ministro con proprio decreto e scelto, d'intesa con il Ministro degli affari esteri, tra funzionari appartenenti alla carriera diplomatica, in possesso di comprovata esperienza nel settore delle relazioni internazionali e comunitarie. I dati relativi alle professionalità effettivamente poste a capo delle strutture di diretta collaborazione sono riportate nelle tabelle N. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18.

Alla luce dell’analisi svolta gli uffici di diretta collaborazione appaiono sotto il profilo meramente organizzativo-funzionale uno strumento di staff all’attività dell’organo di indirizzo politico dell’amministrazione e dunque astrattamente in linea con la ratio che ne ha ispirato l’istituzione. Tuttavia è agevole sottolineare come alcune criticità appaiano ancora non superate in parte sicuramente a causa della solo recente comparsa, nel sistema amministrativo pubblico storicamente legato al modello organizzativo piramidale e rigido, di strutture con pronunciata vocazione di staff. Le criticità rinvenibili nei decreti istitutivi sono imputabili da un lato ad una certa genericità dei compiti attribuiti alle strutture e, dall’altro, ad una eccessiva uniformità delle norme di regolamentazione nonostante la diversità dei ministeri a riprova di una certa incapacità delle amministrazioni di adattare gli uffici di diretta collaborazione alla singolarità della struttura. Un'altra osservazione che a rigore di logica ci sentiamo di sollevare è la persistenza, sul fronte delle professionalità richieste per i responsabili delle strutture (dato suffragato dalla verifica effettiva di cui alle tabelle da 9 a 18), di professionalità di tipo giuridico senza l’affiancamento ad esse di professionalità gestionali o comunque non portatrici esclusivamente di culture giuridico-formali, senz’altro una criticità, questa, se si valutano gli uffici di diretta collaborazione come strutture di supporto alle funzioni programmatorie del Ministro. Su questo piano per esempio sarebbe interessante indagare quanto gli uffici di diretta collaborazione "contino" (ovvero quanto il concerto delle abilità e delle esperienze professionali dei suoi addetti riesce ad essere coinvolto) nella predisposizione della direttiva generale sull’attività amministrativa e sulla gestione. Non a caso la sedes materiae dell’istituzione degli uffici di diretta collaborazione nel d.lgs. n. 165 del 2001 è l’art. 14, che non a caso reca il epigrafe la dizione "indirizzo politico amministrativo". La maggiore o minore partecipazione degli uffici di diretta collaborazione alla direttiva annuale- che è il documento di programmazione generale dell’amministrazione con il quale si identificano gli obiettivi generali di policy annuali, corrispondenti programmi esecutivi di azione, gli obiettivi ulteriori dell’azione amministrativa, i meccanismi di monitoraggio, gli indicatori e i parametri di misurazione del grado di realizzazione degli obiettivi, il sistema di valutazione dei dirigenti e tutte le altre indicazioni che determinano quali attività dovrà svolgere l’amministrazione – appare, quindi, come la misura del funzionamento ottimale degli uffici di diretta collaborazione. Un ulteriore dubbio riguarda la capacità di interscambio funzionale tra le prassi dei singoli uffici di diretta collaborazione. Su questo fronte una criticità potrebbe essere rappresentata da mancanza di forme di consultazione delle singole strutture e dalla capacità dialogante dell’intero sistema della diretta collaborazione. Infatti dalla lettura dei decreti di istituzione il sistema della diretta collaborazione non appare, in nessuno dei ministeri esaminati, informato da principi di comunicazione e cooperazione. Dalle considerazioni suesposte emerge forse la criticità più evidente degli uffici di diretta collaborazione. Essa appare non tanto relativa alle mission, ovvero le funzioni ad essi imputate, quanto la vision, ovvero mancanza di una interpretazione delle strutture di diretta collaborazione come un sistema, pluriforme ma coordinato, di competenze. Le strutture dalla lettura dei decreti di istituzione appaiono, infatti, più che un complesso organico una serie di monadi isolate, che operano senza una logica di rete e dunque senza il paradigma principale di funzionamento delle strutture di staff. E’ dunque agevole prevedere che la mancanza di una visione sistemica degli uffici di diretta collaborazione può condannare le stesse ad un ruolo di strutture che riproducono stancamente modelli amministrativi tradizionali e che dunque, operano senza sfruttare al meglio le potenzialità che astrattamente sono in grado di esprimere.

* Tutti i dati relativi a questo campo sono starti tratti dall’opuscolo "Il governo Berlusconi – Ministri Vice Ministi, Sottosegretari di Stato e uffici di segreteria", Camera dei Deputati, Roma gennaio 2002 e da Il Secondo governo Berlusconi – Presidenza del Consiglio dei Ministri aggiornato a dicembre 2001.

L’esame ha ad oggetto tutti i decreti che disciplinano l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione emanati nelle ultime due legislature e, in particolare, i documenti oggetto di analisi sono stati i seguenti:

5. d. P. R. 6 marzo 2001 n. 245 - Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’ambiente;

6. d. P. R. 6 marzo 2001 n. 216 – Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro della sanità;

7. d. P. R. 17 maggio 2001 n. 297 - Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro;

8. d. P. R. 6 luglio 2001 n. 307– Regolamento recante organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro per i beni e le attività culturali (titolo così corretto con comunicato 4 agosto 2001);

9. d. P. R. 1 dicembre 1999 n. 477 – Regolamento recante norme concernenti l’organizzazione del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (modificato ed integrato con d. P. R. 26 marzo 2002 n. 128 - Regolamento recante norme di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca).

 

Le fonti di legittimazione dei decreti esaminati vanno rinvenute nelle due norme cardine date dall’art. 14, co.2, dell’attuale d.lgs. n.165/01 e dall’art. 7 del d.lgs. n.300/99.

Il primo dei due articoli (frutto di successive modifiche all’originaria versione del d.lgs. n. 29/93 apportate prima dall’art. 8 del d.lgs. n. 546/93 e poi dall’art. 9 del d.lgs. n. 80/98) prevede per la prima volta che il Ministro, per l’esercizio delle proprie funzioni di indirizzo politico, possa avvalersi di "uffici di diretta collaborazione aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione". L’istituzione e la disciplina di detti uffici deve avvenire mediante atto regolamentare emanato ai sensi dell’art. 17 della l. n. 400/88.

Successivamente, l’art. 7 del d.lgs. n. 300/99, nel ribadire che la costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, l’assegnazione di personale a tali uffici, il relativo trattamento economico nonché il riordino delle segreterie particolari dei sottosegretari di Stato sono regolati dal suddetto comma 2 dell’articolo 14, fissa alcuni criteri direttivi cui i regolamenti di organizzazione in esame devono attenersi.

Tra gli altri principi, tutti di carattere generale, rilevano in special modo quelli indicati alle lettere d) ed e) dell’articolo citato ovvero:

Dato l’oggetto della presente analisi, che verte principalmente sull’esame delle ripartizioni organizzative interne, sui contingenti di addetti assegnati ai singoli uffici e sulle professionalità preposte agli uffici medesimi, la verifica circa le modalità di accoglimento dei principi richiamati, desumibile dalle formulazioni utilizzate nei decreti, può rappresentare senza dubbio un utile e costruttivo strumento di confronto dei diversi assetti assunti dalle strutture di staff nei Ministeri oggetto d’esame.

Come detto in precedenza, l’analisi ha ad oggetto tutti i decreti che disciplinano gli uffici di diretta collaborazione emanati nelle ultime due legislature con riferimento ai seguenti Ministeri del Governo in carica:

5. Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio;

6. Ministero della salute;

7. Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

8. Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca;

9. Ministero per i beni e le attività culturali.

 

I Ministeri elencati rispecchiano in larga misura le strutture indicate dal d. lgs. n. 300/99 (art. 2, co.1), rispetto al quale mantengono il nomen e le funzioni assegnate.

L’unica eccezione riguarda il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali (c.d. Ministero del Welfare), inizialmente previsto dal citato decreto 300/99 e successivamente scorporato in due distinte strutture ovvero gli attuali Ministero della salute e Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Si deve considerare, però, che il regolamento di organizzazione considerato (l’unico adottato a partire dall’introduzione del d. lgs. n. 80/98 di modifica dell’art.14 del d.lgs. n. 29/93 ), è stato emanato nell’anno 2001 ovvero successivamente all’attribuzione a due distinte strutture ministeriali delle competenze in materia di salute e di lavoro e politiche sociali. Nel caso di specie, quindi, lo scorporo non ha inciso sul numero dei regolamenti esistenti.

Quanto alla struttura ed all’articolazione dei decreti esaminati, non è agevole definire uno o più modello di riferimento, poiché i regolamenti tendono, da un lato, a presentare alcuni elementi comuni e ricorrenti e, dall’altro, a differenziarsi notevolmente per aspetti anche estremamente significativi.

Si deve considerare, tuttavia, che alcuni dei fattori comuni fanno parte del contenuto "obbligatorio" dei regolamenti come indicato indirettamente dall’art. 7 del d.lgs. n. 300/99. Si tratta, oltre che dell’istituzione e della disciplina degli uffici staff:

A riguardo, è importante osservare che la ricorrenza degli elementi indicati in tutti i regolamenti non corrisponde ad un’identica costruzione sotto il profilo dei contenuti.

Per quanto attiene, ad esempio, alla definizione delle unità di personale assegnati agli uffici, si presentano due differenti articolazioni:

1. il contingente esclude i responsabili degli Uffici ma comprende tutto il restante personale assegnato (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca);

2. il contingente esclude i responsabili degli Uffici ed il personale appartenente ad altri Uffici particolari.

Nello specifico:

Si consideri, inoltre, che, stando ai dati numerici contenuti nei regolamenti, non vi è l’effettiva possibilità di determinare con esattezza le unità di personale che operano all’interno degli uffici di diretta collaborazione. Il contingente, infatti, in alcuni casi è determinato in misura fissa (Ministero dell’ambiente, Ministero del Lavoro), mentre in altri rappresenta soltanto un limite massimo che non può essere oltrepassato (Ministero della Sanità, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca).

A ciò deve aggiungersi che tutti i decreti, pur indicando con precisione il contingente massimo di unità assegnate agli uffici di segreteria che coadiuvano l’attività dei Sottosegretari di Stato (otto unità), correttamente non forniscono il numero dei Sottosegretari da cui i medesimi uffici dipendono. Il numero complessivo del personale addetto agli uffici di staff potrà variare, quindi, anche in misura notevole a seconda del numero dei Sottosegretari nominati.

Circa i responsabili degli uffici, si è già detto che in tutti i regolamenti vi è un’espressa previsione di esclusione di detti soggetti dal computo complessivo del contingente assegnato.

In proposito, si consideri che in linea generale risulta abbastanza agevole identificare i responsabili degli uffici, che corrispondono, appunto, al numero degli uffici istituiti, con la ricordata eccezione dei Sottosegretari di Stato. Tuttavia, le formulazioni utilizzate dai regolamenti non chiariscono che debbano essere considerati responsabili (e quindi non computati nel contingente complessivo) anche i soggetti posti a capo del Servizio di controllo interno.

A riguardo possono, però, essere d’ausilio le procedure di nomina indicate dai decreti. Ci si riferisce, soprattutto, al fatto che detta procedura per i responsabili degli uffici è espressamente disposta, con peculiare attenzione per gli elevati requisiti di professionalità richiesti e per la possibilità di conferire l’incarico anche a soggetti estranei all’amministrazione.

I responsabili del Servizio di controllo interno, invece, sono quasi sempre dirigenti di prima o seconda fascia già interni alla struttura ministeriale (Ministero dell’ambiente, Ministero della salute e Ministero del lavoro) e non è richiesta, almeno espressamente, una particolare professionalità.

Unica eccezione in merito è rappresentata dal Ministero per i beni e le attività culturali, il cui regolamento prevede che le attività di controllo interno possano "essere attribuite a un collegio di tre membri, tra cui il presidente, nominati con decreto del Ministro, scelti tra esperti in materia di organizzazione amministrativa, tecniche di valutazione, analisi e controllo particolarmente qualificati, anche estranei all’amministrazione" (art. 7, co. 2, d.P.R. n.307/01). Anche in tal caso, tuttavia, almeno due componenti del collegio devono essere nominati tra dirigenti appartenenti alla prima fascia dell’ex ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali.

In altre parole, sembra che per i responsabili dei Servizi di controllo interno vi sia una sorta di affievolimento del vincolo fiduciario che connota in maniera necessaria la nomina dei responsabili degli altri uffici di diretta collaborazione. Questo fattore potrebbe essere giustificato dal tipico carattere di terzietà che i Servizi di controllo interno devono comunque mantenere, pur operando alle dirette dipendenze del Ministro, ai sensi di quanto disposto in via generale dal d. lgs. n. 286/99 di disciplina dell’attività degli uffici in questione.

Alla luce delle considerazioni svolte, si è ritenuto opportuno non escludere i dirigenti responsabili dei Servizi di controllo interno dal computo del contingente di personale assegnato, diversamente da quanto avviene per i responsabili degli altri uffici.

Non si ritiene, inoltre, che siano incluse nel contingente complessivo di personale assegnato indicato dai decreti alcune figura particolari, non sempre presenti all’interno degli uffici di staff. Ci si riferisce, ad esempio, al Consigliere diplomatico ed al Portavoce del Ministro.

Queste figure sono previste in vario modo dai regolamenti di tutti i Ministeri, con la sola eccezione di quello della Sanità, e operano in strettissimo contatto col Ministro per gli ambiti di rispettiva competenza.

Quanto ai requisiti richiesti, in un caso si prevede che la nomina del Consigliere diplomatico venga disposta fra funzionari appartenenti alla carriera diplomatica (Ministero dell’ambiente) e in un altro, a questa indicazione, se ne aggiunge un’altra circa la partecipazione del Ministro degli affari esteri alla designazione (Ministero del lavoro). Il Portavoce, invece, può essere nominato seguendo le indicazioni della l. n. 150/00 (Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca).

Infine, un’osservazione in merito alle tipologie degli uffici inseriti tra quelli di diretta collaborazione.

A riguardo si osserva che, mentre vi sono uffici tradizionalmente di staff quali, ad esempio, l’Ufficio legislativo e l’Ufficio di Gabinetto, la rilevanza assunta e, forse, lo stesso inserimento nell’ambito della "diretta collaborazione" di altri uffici sono senza dubbio legate alle innovazioni legislative sopravvenute negli ultimi anni. Si pensi, infatti, al d. lgs. n.286/99 per i Servizi di controllo interno ed alla l. n. 150/00 per gli Uffici stampa.

Vi sono comunque due casi in cui, oltre agli uffici tradizionali ed a quelli imposti dalle nuove norme, i regolamenti hanno inserito tra quelle di diretta collaborazione delle strutture estremamente peculiari, la cui natura di staff, in realtà, non è chiaramente rilevabile.

Si tratta, in particolare, della Segreteria tecnica della programmazione della ricerca, ufficio che esercita le funzioni di supporto di cui all’art. 2, co.3, del d.lgs. n. 204/98 nei confronti dell’attività del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, e del Comando carabinieri per la tutela del patrimonio culturale, presente all’interno del Ministero per i beni e le attività culturali.

Tra i due, soprattutto quest’ultima struttura presenta spiccati caratteri di ufficio di line invece che di staff e risulta davvero poco agevole comprendere la ratio che abbia ispirato una sua disciplina quale ufficio di diretta collaborazione.

Fonte: decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 2001 n. 245 Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’ambiente

Fonte: decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 2001 n. 216 Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro della sanità

Fonte: decreto del Presidente della Repubblica 17 maggio 2001 n. 297 Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro

Fonte: decreto del Presidente della Repubblica 6 luglio 2001 n. 307 Regolamento recante organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro per i beni e le attività culturali

Fonte: decreto del Presidente della Repubblica 1 dicembre 1999 n. 477 Regolamento recante norme concernenti l’organizzazione del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica (modificato dal decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 2002 n. 128 Regolamento recante norme di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca